Desde 1945, Estados Unidos ha perseguido sus intereses en parte mediante la creación y el mantenimiento de instituciones económicas internacionales, organizaciones globales como las Naciones Unidas y el G-7, organizaciones de seguridad bilaterales y regionales, incluidas las alianzas, y normas políticas liberales que en conjunto suelen denominarse “orden internacional”.
En los últimos años, las potencias emergentes han comenzado a desafiar aspectos de este orden, sostiene Evaluación del valor del orden internacional de posguerra.
Muchos análisis sobre el orden de posguerra se centran en sus instituciones principales: las Naciones Unidas, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y el sistema de la Organización Mundial del Comercio, la estructura de alianzas de EE. UU., el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, el G-7 y el G-20, y los cientos de organizaciones subsidiarias, tratados y convenciones del orden institucional.
Estos elementos representan un componente crítico del orden de posguerra, pero deben incluirse otros dos para comprender su verdadera importancia.
Uno es el nivel de colaboración multilateral identificable que ha llegado a caracterizar muchas interacciones entre Estados en una era de globalización. El otro es la aparición de una comunidad implícita de Estados en gran medida afines, productores de orden, en el núcleo de la política mundial.
En conjunto, estos tres componentes —el orden institucional, la propensión demostrada a la acción multilateral y el grupo central de Estados— son lo que aquí se entiende por orden de posguerra.
Efecto y valor
Evaluar los efectos del orden de posguerra es una tarea difícil. Muchos factores confluyen para producir los resultados que busca el orden —crecimiento económico mundial, paz y estabilidad, democratización—, y puede resultar difícil separar el efecto de instituciones o acciones específicas.
Los académicos han intentado hacerlo en relación con elementos concretos del orden, como los tratados de derechos humanos y los acuerdos ambientales, pero muchos de estos estudios son altamente condicionales o están cuestionados por otros estudios, o bien terminan destacando el papel de numerosos factores independientes en la generación de resultados.
La cuestión, entonces, es si el papel del orden ha sido importante en absoluto, o si es simplemente un barniz sobre resultados que habrían surgido en cualquier caso
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Los componentes del orden de posguerra solo pueden tener efectos significativos cuando se combinan con otros factores, desde el poder de EE. UU. hasta el respaldo de la opinión internacional, pasando por las tendencias macroeconómicas asociadas.
La cuestión, entonces, es si el papel del orden ha sido importante en absoluto, o si es simplemente un barniz sobre resultados que habrían surgido en cualquier caso.
Para responder a esta pregunta, este estudio revisó múltiples fuentes de evidencia.
La base de la investigación fue una revisión de cientos de estudios que evalúan los efectos de componentes específicos del orden, como los tratados comerciales o las convenciones de derechos humanos.
Los datos y tendencias recopilados en estudios anteriores se utilizaron para realizar evaluaciones independientes de los vínculos causales entre elementos del orden y los objetivos clave de EE. UU.
El análisis resultante arrojó cinco conclusiones principales.
1) El orden de posguerra ofrece un valor significativo para los intereses y objetivos de EE. UU.
Una combinación de pruebas cuantitativas, estudios de caso y validación de expertos sugiere que el orden de posguerra ha tenido un valor importante para legitimar y fortalecer la influencia de EE. UU., así como para institucionalizar y acelerar tendencias positivas.
El orden tiene ese valor para Estados Unidos en parte porque sus resultados respaldan con fuerza los objetivos y procesos de la gran estrategia estadounidense.
Al considerar los beneficios del orden de posguerra, el todo es, de hecho, mayor que la suma de las partes: el efecto colectivo del orden ejerce una influencia limitada pero importante sobre las preferencias y el comportamiento de los Estados.
Entre los ejemplos que pueden verificarse con pruebas de estudios de caso o empíricas figuran la influencia de la sensibilidad multilateral del orden, tanto dentro de las alianzas como de forma más amplia; el efecto gravitacional de un mercado global integrado y las condiciones para ser miembro de sus principales instituciones; y el papel de la socialización normativa a largo plazo.
En conjunto —y, de nuevo, combinado con el papel de otros factores, como el poder de EE. UU. y las tendencias globales—, el orden de posguerra ha creado una forma de equilibrio dinámico en el sistema internacional que ha promovido la estabilidad y reducido la incertidumbre.
2) El orden contribuye a resultados con un valor medible
Evaluamos diez cuestiones ilustrativas y localizamos las mejores estimaciones disponibles de su valor económico, ya sea evitar el proteccionismo, asegurar el apoyo de aliados en conflictos o controlar la piratería.
En cada caso ofrecimos un juicio, basado en comparaciones históricas, sobre un posible escenario contrafactual en ausencia del orden, con el fin de ayudar a comprender las relaciones causales.
En la medida en que las instituciones, relaciones, normas y comunidades implícitas del orden hayan desempeñado un papel necesario para evitar siquiera uno de estos grandes resultados negativos, el valor eclipsa las inversiones que Estados Unidos realiza en el orden.
3) El orden de posguerra representa una ventaja competitiva destacada para EE. UU.
El orden liderado por Estados Unidos ha servido como una fuente importante de ventaja competitiva para EE. UU. en el mundo de posguerra. Esto no pretende sugerir que el orden haya beneficiado desproporcionadamente a Estados Unidos frente a otros, aunque algunos trabajos empíricos sugieren que esto puede ser efectivamente cierto en varias áreas temáticas concretas, como el grado de influencia en organizaciones internacionales.
Sin embargo, en términos más generales, podría argumentarse que el orden ha beneficiado más a otros que a Estados Unidos.
Ha creado, por ejemplo, un contexto en el que algunos Estados han experimentado un crecimiento económico más rápido y duradero que Estados Unidos. Como resultado, la predominancia relativa de EE. UU. ha disminuido gradualmente. Ha comprometido a Estados Unidos a asumir una parte desproporcionada de la carga global de la seguridad, lo que ha permitido a otros Estados aumentar sus inversiones en áreas no relacionadas con la defensa.
Pero el orden de posguerra —y la gran estrategia estadounidense asociada— nunca se diseñó para mantener una ventaja relativa sobre amigos y socios. Su objetivo era fomentar múltiples reservas de estabilidad y valores en el sistema internacional más allá de Estados Unidos, como forma de crear un contexto en el que los intereses estadounidenses estuvieran más seguros.
La ventaja competitiva que proporciona el orden de posguerra, por tanto, no se mide en términos de ventaja relativa sobre otros, sino en el respaldo que ha brindado a la gran estrategia general de EE. UU.
Ha creado un contexto en el que otros tenían más probabilidades de apoyar los esfuerzos de EE. UU. de lo que habrían tenido de otro modo. Como líder y promotor de un orden multilateral, Estados Unidos no ha sido simplemente otra gran potencia: ha sido el arquitecto de un sistema de ventaja mutua.
Este hecho sencillo ha conllevado una importante ventaja geopolítica.
Instituciones específicas han trabajado junto con la diplomacia estadounidense para alcanzar los objetivos de EE. UU. Las alianzas y asociaciones han impulsado el reparto de cargas. Las normas promulgadas por el orden proporcionan puntos de referencia para exigir a los Estados que rindan cuentas del progreso en direcciones específicas. El resultado ha sido un mundo más seguro, más estable y más próspero, lo que se ha traducido en una menor carga para la política de seguridad nacional de EE. UU.
Al ofrecer una visión de un mundo mejor, moldeado por Estados Unidos y que refleja sus valores, pero que representa una aspiración de la comunidad mundial, el orden de posguerra también ha vinculado el poder estadounidense a un propósito ampliamente respaldado.
Esta función legitimadora ha tenido beneficios para Estados Unidos. En particular, ha significado que pocos Estados, si es que alguno, han considerado necesario emprender un equilibrio clásico frente al poder estadounidense, lo que potencialmente ha ahorrado a Estados Unidos decenas de miles de millones de dólares en gastos de defensa adicionales que habrían sido necesarios si otros hubieran intentado equilibrar su poder de manera más agresiva.
4) Si Estados Unidos quiere seguir liderando a escala global, alguna forma de orden es vital
Si Estados Unidos adoptara una postura global radicalmente distinta, por ejemplo, una forma de repliegue, la ecuación de costes y beneficios de un orden compartido podría cambiar.
Incluso en ese caso, algunos componentes del orden, como un sistema económico multilateral, seguirían siendo útiles para proteger los intereses vitales de EE. UU. Pero si Estados Unidos quiere seguir liderando a escala global, un orden internacional que funcione es indispensable.
Sin los beneficios y la legitimidad que confiere dicho orden, un liderazgo estadounidense vigoroso probablemente resultaría financiera y estratégicamente inasumible.
5) Un orden multilateral que funcione será esencial para abordar las cuestiones de seguridad y económicas emergentes
El informe analiza las cuestiones de seguridad y económicas que probablemente dominarán la agenda de EE. UU. en los próximos años, entre ellas la gestión de rivalidades estratégicas estables, la lucha contra el cambio climático, la construcción de una economía más justa y la participación en la lucha contra el terrorismo. Concluye que a Estados Unidos le resultaría más difícil hacer frente a los riesgos para su seguridad y prosperidad en estas cuestiones fuera del contexto de un orden multilateral eficaz.
En términos más amplios, en un momento de creciente rivalidad, nacionalismo e incertidumbre, un orden multilateral que funcione será esencial para aportar un lastre estabilizador a un entorno global cada vez más indómito.
Conclusión
Estas conclusiones representan un respaldo matizado, pero aún contundente, a la concepción esencialmente estadounidense de su papel en el mundo.
El apoyo a una forma de orden mundial, tanto como herramienta instrumental para salvaguardar los intereses estadounidenses como esfuerzo colectivo para dar forma a un futuro mejor, forma parte del ethos estadounidense.
Si bien la forma del papel global de EE. UU. ha evolucionado, estos principios han reflejado una expresión particularmente estadounidense de los intereses internacionales. Que la variante de posguerra de este empeño haya contribuido de forma medible a esos intereses reafirma la vigencia continuada de esta visión profundamente estadounidense.
Evaluación del valor del orden internacional de posguerra, Michael J.Mazarr, Ashley L. Rhoades
