El subsidio a los insumos agrícolas de Malawi beneficia a los más pobres y puede formar parte de una estrategia nacional de desarrollo viable.
La agricultura es el principal sector económico de Malawi. Genera un tercio del PIB, la mitad de los ingresos totales por exportaciones y dos tercios del empleo.
El programa de subsidios a los insumos agrícolas es un ejemplo destacado de programa de desarrollo a gran escala. Está diseñado para proporcionar a alrededor de la mitad de los agricultores del país dos sacos de 50 kg de fertilizante. Los beneficiarios pagan una pequeña tarifa de canje, equivalente a un subsidio de dos tercios o más. Además, a los agricultores se les proporcionan semillas mejoradas gratuitas, principalmente de maíz.
La ejecución del programa ha provocado fuertes recortes en otros programas agrícolas, como los de riego, investigación y extensión, así como en otros sectores, entre ellos las carreteras, la industria y el medio ambiente. Su presupuesto representa entre el 3 % y el 6 % del PIB de Malawi y alrededor del 9-18 % del gasto público.
Dada la escala del programa, existe, y con razón, un gran interés por su eficacia, y se han llevado a cabo numerosas evaluaciones. En un documento reciente, presentamos una evaluación exhaustiva del programa y de sus efectos macroeconómicos.
Los beneficios
Aunque la opacidad estadística que caracteriza a Malawi impide llegar a conclusiones definitivas, las pruebas disponibles indican que el programa ha dado lugar a:
mayor producción de maíz pese a la reducción de la superficie;
mayor superficie destinada a otros cultivos;
precios de los alimentos más bajos;
salarios más altos; y
menores tasas de pobreza, en particular en las zonas rurales.
Estos resultados positivos son coherentes con la interpretación más acertada de los datos disponibles, con una amplia gama de medidas de bienestar no monetarias y con la opinión de los malawianos sobre su nivel de vida.
Los mecanismos
El programa aumenta la productividad de la tierra y destina tierras agrícolas a cultivos de mayor valor que el maíz tradicional. Estimamos que el programa ha dado lugar a un aumento de la producción de maíz de alrededor del 15 %. Esto se produce pese a una reducción de algo más del 15 % en la superficie total destinada al maíz.
La liberación de tierras para otros cultivos constituye el principal efecto indirecto del programa. Estos y otros efectos indirectos apenas se han tenido en cuenta en las evaluaciones existentes. Constatamos que la relación beneficio-coste aumenta un 60 % cuando se contabilizan los efectos indirectos.
Aunque tener en cuenta efectos indirectos, como la reasignación de tierras, eleva la relación beneficio-coste del programa en una serie de escenarios, existen argumentos que sostienen que los costes del programa siguen superando a los beneficios. En particular, la eficiencia del fertilizante para aumentar los rendimientos obtenidos por los beneficiarios constituye un parámetro crítico.
Si los rendimientos aumentan poco, como sugieren los estudios más pesimistas, los beneficios del programa son reducidos y no superan los costes de los subsidios, lo que da lugar a relaciones beneficio-coste inferiores a uno. En el caso de las estimaciones de respuesta del rendimiento más optimistas, los beneficios del programa se vuelven sustanciales.
En un amplio abanico de estimaciones de la respuesta al fertilizante, el programa sigue siendo favorable a los pobres. Además, las semillas mejoradas distribuidas en el marco del programa son más tolerantes a la sequía que las variedades locales. Al ampliar el uso de estas semillas, el programa genera “doble dividendo”, en forma de mayores rendimientos y un sector del maíz más resistente a la sequía.
Las perspectivas
Los resultados positivos no están garantizados. Los críticos señalan con razón el riesgo de problemas operativos, como la entrega tardía de fertilizantes o el robo directo y otras formas de fraude, que podrían reducir los beneficios.
No obstante, nuestro análisis ofrece una valoración prudentemente positiva. Nuestros resultados indican que el programa tiene un potencial relativamente alto en un país con alternativas limitadas. Puede formar parte de una estrategia de desarrollo viable.
Más allá de mejorar la ejecución operativa, existen oportunidades para consolidar avances duraderos en materia de desarrollo, considerando cómo los subsidios a los fertilizantes podrían combinarse con iniciativas complementarias en ámbitos como:
la gestión de las prácticas de fertilidad del suelo;
el desarrollo del mercado privado de insumos;
las inversiones en carreteras rurales; y
las oportunidades de exportación.
También merecen consideración, a más largo plazo, las estrategias de salida.
Este artículo se publica en colaboración con The Conversation. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autores: Channing Arndt es investigador sénior en la Universidad de las Naciones Unidas. James Thurlow es investigador sénior en el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Karl Pauw es investigador en el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias.
Imagen: Los agricultores etíopes Mandefro Tesfaye (izq.) y Tayto Mesfin recogen trigo en su campo de Abay, al norte de la capital de Etiopía, Adís Abeba, el 21 de octubre de 2009. REUTERS/Barry Malone
