A principios de este verano asistí a un evento sobre la Política Agrícola Común (PAC) de la UE en la Expo de Milán – una importante exposición internacional sobre el tema «Alimentar el planeta, energía para la vida». La DG-AGRI de la Comisión Europea, que organizó el evento, me había pedido que ofreciera algunas reflexiones sobre el papel de la PAC en la contribución a unos mercados de alimentos y de agricultura más competitivos, al tiempo que cumple objetivos más amplios de política pública, como la seguridad alimentaria.
El evento tuvo lugar solo unos días después de que la FAO publicara nuevas cifras sobre el número de personas hambrientas en el mundo y concluyó que la meta de hambre de los Objetivos de Desarrollo del Milenio podría considerarse ya alcanzada. Sin duda, se han logrado enormes avances desde que los Estados miembros de la ONU reconocieron el derecho a la alimentación hace unas siete décadas, aunque todavía unos 795 millones de personas siguen sufriendo desnutrición crónica. Se calcula que esa cifra es 216 millones inferior a la de principios de los años 1990, aunque todavía estamos lejos de alcanzar la visión de «hambre cero» expuesta por el secretario general de la ONU.
¿Quiénes son las personas hambrientas?
Con la seguridad alimentaria situada en lo alto de la agenda de los líderes mundiales, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, puede resultar fácil perder de vista el hecho de que las personas hambrientas del mundo son abrumadoramente ciudadanos de países en desarrollo, y menos del 2 % viven en el mundo desarrollado. Además, las personas hambrientas del mundo viven en su mayoría en zonas rurales y con frecuencia también son agricultores. La mayoría son también mujeres.
En el debate sobre la seguridad alimentaria también suele pasarse por alto la realidad de que en el mundo hay alimentos suficientes para todos. El hambre y la malnutrición se deben principalmente a un acceso económico insuficiente a los alimentos, más que a una disponibilidad o un suministro inadecuados a nivel mundial. Aumentar de forma sostenible la productividad de los agricultores pobres puede ser fundamental para elevar los ingresos rurales y ayudar a las personas a salir de la pobreza y del hambre.
Por ello, es posible que los gobiernos de los países en desarrollo necesiten intervenir para mejorar el funcionamiento de los mercados y subsanar los fallos del mercado. Por ejemplo, pueden apoyar la puesta en marcha de servicios de extensión agrícola, investigación, control de plagas y enfermedades, y infraestructuras rurales como carreteras y sistemas de riego.
Prestación de bienes públicos
En 2003, los gobiernos africanos suscribieron la Declaración de Maputo, en la que se comprometieron a destinar al menos el 10 % de sus presupuestos nacionales a la agricultura y al desarrollo rural, aunque hasta ahora los avances hacia este objetivo en la mayoría de los países han sido limitados.
En otras regiones del mundo, algunos países en desarrollo que antes gravaban la agricultura hoy la apoyan. Entre ellos figuran países como China –que sigue albergando a cientos de millones de personas con inseguridad alimentaria, pero que ha logrado reducir el hambre a más de la mitad desde principios de los años 1990, con lo que el número de personas hambrientas ha disminuido en unos 155 millones.
Los gobiernos también pueden necesitar intervenir en los mercados para garantizar que los alimentos de hoy no se produzcan a expensas de los de mañana. Las débiles normas ambientales mundiales implican que los agentes económicos todavía no tienen que asumir el coste de los daños al medio ambiente, por ejemplo cuando sus actividades generan emisiones de gases de efecto invernadero que afectan al clima de la Tierra. Aunque se prevé que el cambio climático tenga repercusiones mundiales, los productores de los países en desarrollo más pobres son especialmente vulnerables. A menudo carecen de los recursos y de las opciones alternativas de ingresos y empleo necesarios para afrontar catástrofes ambientales.
Mejorar la eficiencia
¿Pueden las políticas de los países desarrollados, como la PAC, contribuir a que los mercados funcionen mejor y a mejorar la seguridad alimentaria? Los países desarrollados pueden ayudar reformando las políticas agrícolas que afectan a los mercados de los países en desarrollo, incluido en el ámbito de la agricultura. De hecho, la UE ha logrado avances sustanciales en la reforma de sus políticas agrarias para reducir sus efectos distorsionadores del comercio y, por tanto, su impacto en los productores de los países pobres. Los pagos vinculados a los insumos y a la producción en la UE se han reducido de más de un tercio de los ingresos brutos de las explotaciones agrarias hace tres décadas a menos de una décima parte en la actualidad.
Junto con el deseo de reducir el despilfarro y la ineficiencia, recortar los costes presupuestarios y minimizar el impacto en los socios comerciales, las sucesivas reformas de la PAC también han estado impulsadas por el deseo de mejorar la competitividad de los agricultores de la UE. El cambio hacia los pagos directos desvinculados ha sido un mecanismo de transición fundamental que ha permitido a la UE hacerlo. Este cambio ha permitido al bloque alejarse de la ayuda a los precios de mercado y de las subvenciones a la exportación.
¿Siguen afectando al comercio los pagos «desvinculados»?
Al mismo tiempo, el total de los pagos de apoyo a las explotaciones agrarias en la UE sigue representando alrededor de una quinta parte de los ingresos brutos de las explotaciones. La OCDE ha estudiado cómo incluso los pagos supuestamente «desvinculados» podrían seguir influyendo en la producción y el comercio, tanto en un momento dado como a lo largo del tiempo. La organización ha sugerido, por ejemplo, que los pagos desvinculados podrían afectar a la percepción del riesgo por parte de los agricultores o, por el contrario, mejorar su capacidad para obtener crédito al influir en sus ingresos y su capital.
¿Deberían mantenerse indefinidamente los pagos desvinculados? Dado que se introdujeron originalmente como mecanismo de transición, algunos comentaristas han propuesto eliminarlos gradualmente y fijar una fecha de finalización clara para hacerlo. Al mismo tiempo, está claro que algunos tipos de apoyo agrícola seguirán siendo necesarios para proporcionar bienes públicos que el mercado no ofrecería de otro modo, como, por ejemplo, los pagos destinados a investigación y desarrollo, control de plagas y enfermedades, sostenibilidad ambiental y biodiversidad.
«Ecologización» de la PAC
Este planteamiento está muy presente en la ronda más reciente de reforma de la PAC y ha influido en parte en la configuración del marco 2014-2020. Algunos ecologistas han argumentado que las reformas solo llegan a medio camino en la reorientación del apoyo hacia los bienes públicos.
El reto, por tanto, consiste en procurar que el apoyo esté orientado, sea medible y guarde proporción con los beneficios que proporciona. Hacerlo mejoraría la eficacia y la eficiencia de las acciones para proteger el medio ambiente en la UE. Pero también podría reducir las distorsiones en los mercados de alimentos y agricultura que, de otro modo, pueden perjudicar a los productores y consumidores de otras regiones del mundo, incluidos los más pobres y vulnerables entre ellos.
Este artículo se publica en colaboración con la Iniciativa E15. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Jonathan Hepburn es gestor del Grupo de Expertos E15 sobre Agricultura y Seguridad Alimentaria. Es responsable del Programa de Agricultura del ICTSD.
Imagen: Un hombre de pie entre plántulas de palma cultivadas en el vivero de Socfin Agricultural Company en la jefatura de Malen, en el distrito de Pujehun, en el sur de Sierra Leona. REUTERS/Simon Akam
