Mientras los gobiernos de todo el mundo determinan cómo alinear de forma rentable sus paquetes de estímulo con sus objetivos de seguridad energética y climáticos, estas son 5 lecciones clave de 2008.
Desde invertir en tecnologías emergentes, como los electrolizadores de hidrógeno, hasta centrarse en proyectos más pequeños cuyo acceso a financiación es limitado.
Los gobiernos de todo el mundo están considerando paquetes de estímulo masivos para intentar reactivar sus economías una vez superada la peor etapa de la pandemia de COVID-19. Es probable que estos enormes programas de gasto tengan una escala que solo se alcanza una vez por generación y que definan las infraestructuras de los países durante las próximas décadas.
Como ha destacado la AIE, la COVID-19 está teniendo un gran impacto en todo el sector energético y amenaza con socavar los esfuerzos por acelerar las transiciones hacia energías limpias. Los gobiernos pueden contrarrestar este riesgo y lograr beneficios económicos tanto a corto como a largo plazo incorporando las energías limpias a sus planes de estímulo. En un artículo anterior, destaqué ámbitos clave de actuación en este frente.
El tiempo apremia: esta es la mayor caída económica desde la Gran Depresión. Los líderes quieren actuar con la mayor rapidez que permitan las restricciones de salud pública para empezar a reparar los enormes daños sufridos por millones de trabajadores y empresas. Los responsables de formular políticas deben tomar decisiones de enormes consecuencias en muy poco tiempo.
La AIE ya está ayudando a gobiernos de todo el mundo a determinar cómo alinear de forma rentable sus paquetes de estímulo con sus objetivos de seguridad energética y climáticos. En este contexto, me pareció útil destacar algunas de las principales lecciones que podemos extraer de la última ola de grandes planes de estímulo gubernamentales, que siguió a la crisis financiera mundial de finales de 2008.
Desde el punto de vista económico, el gasto adicional en energías limpias tras la crisis de 2008 contribuyó positivamente a la recuperación general, especialmente mediante programas de eficiencia que reforzaron el sector de la construcción, muy afectado. Los fondos públicos también ayudaron a impulsar el desarrollo de tecnologías clave con bajas emisiones de carbono, lo que propició el espectacular crecimiento de la energía eólica y la solar fotovoltaica que hemos visto durante la última década. Mientras tanto, los proyectos financiados con estímulos para mejorar las redes de gas y electricidad reforzaron la resiliencia de los sistemas energéticos.
Sin embargo, desde el punto de vista de las emisiones, la recuperación tras la crisis financiera de 2008 fue intensiva en energía y carbono. Aunque las emisiones de dióxido de carbono (CO2) disminuyeron en 400 millones de toneladas en 2009, repuntaron en 1,7 mil millones de toneladas en 2010, el aumento más pronunciado de la historia, impulsado principalmente por las economías en desarrollo de Asia. Es casi seguro que las emisiones caerán este año a causa de la pandemia, pero no hay nada que celebrar en ello. Debemos aprender de lo ocurrido en 2009 y 2010 para tomar decisiones acertadas en materia de políticas que logren una reducción estructural de las emisiones durante esta década.
Estas son cinco lecciones clave:
1) Aprovechar lo que ya existe y pensar a lo grande
En los últimos años, la inversión en energías limpias ha rondado el 1 % del PIB en la mayoría de las principales economías, y en 2009 fue mucho menor. En aquel entonces, los gobiernos tomaron medidas contundentes en ciertos ámbitos. En un momento de 2010, el Departamento de Energía de EE. UU. concedía tanta financiación para proyectos de energías renovables como los 10 mayores fondos privados de inversión verde juntos. Alemania multiplicó varias veces la financiación para eficiencia energética con respecto al nivel previo a la crisis.
Dada la magnitud del impacto económico actual, el impulso a la inversión en energías limpias deberá alcanzar una escala considerable. Las políticas que ya cuentan con una estructura jurídica e institucional son las más fáciles de ampliar. Las dos medidas clave que movilizaron la inversión en energías renovables en Europa y Estados Unidos —las tarifas reguladas y los créditos fiscales a la producción— se introdujeron inicialmente mucho antes de la crisis financiera. Sin embargo, su alcance se amplió de manera significativa durante el período de gestión de la crisis.
También es necesario actuar para abordar la fragilidad financiera de áreas clave de la industria energética. Tras la crisis de 2008, la combinación de una demanda débil y precios bajos sometió a una fuerte presión los balances de las empresas de servicios públicos energéticos y de los principales fabricantes. Los programas de estímulo contribuyeron a paliar esta situación al destinar una financiación considerable a ámbitos en los que inversores corporativos esenciales estaban demasiado debilitados financieramente para cumplir su función habitual. Entre ellos se encontraban los proyectos de energía eólica y redes inteligentes en Estados Unidos, así como los proyectos de energía eólica marina y las interconexiones de gas natural y electricidad en Europa. La fragilidad financiera que la crisis de la COVID-19 ya ha provocado en el sector de los servicios públicos justifica adoptar una postura financiera igualmente proactiva esta vez.
2) Elegir tecnologías preparadas para dar el gran salto
La energía eólica y la solar fotovoltaica atravesaban una etapa crítica en 2008-2009: las tecnologías se conocían bien, pero la fabricación seguía siendo de pequeña escala y los costos eran elevados. Aunque no todos los proyectos en estos ámbitos tuvieron éxito, la inversión impulsada por los estímulos puso en marcha un ciclo de retroalimentación positiva que contribuyó a reducir los costos a medida que las tecnologías avanzaban rápidamente. Esto hizo que invertir en energía eólica y solar resultara atractivo en nuevos mercados importantes, como India, donde los altos costos iniciales de estas tecnologías las habrían hecho inasequibles.
Hoy, la energía eólica y la solar son competitivas en costos por sí mismas en amplias partes del sistema energético mundial, pero su crecimiento continuo sigue necesitando marcos de políticas favorables, especialmente en el caso de la energía eólica marina, que ahora está lista para recibir grandes inversiones. Acelerar el desarrollo de la energía eólica y la solar fotovoltaica puede ser un pilar de las iniciativas de estímulo posteriores a la pandemia y contribuir de forma decisiva a acelerar las transiciones hacia energías limpias. Mientras tanto, dos tecnologías emergentes importantes para avanzar en materia de energía limpia —las baterías de iones de litio y los electrolizadores de hidrógeno— se encuentran en una etapa de desarrollo similar a la que atravesaban la energía eólica y la solar en 2008-2009. Tienen potencial para convertirse en las tecnologías revolucionarias de la próxima década.
Cabe sostener que las grandes reducciones de costos de la energía eólica y solar podrían haberse logrado con menos gasto si se hubiera adoptado un diseño de políticas distinto. En varios países, especialmente en Europa, las políticas tardaron en responder a la drástica caída de los costos de la solar fotovoltaica. Esto provocó «burbujas solares» insostenibles que generaron ganancias extraordinarias para ciertos inversores y presionaron los precios para los consumidores. El notable éxito de la energía eólica y solar no garantiza que todas las tecnologías respaldadas por paquetes de estímulo sigan el mismo camino. También hubo casos en los que se intentó estimularlas demasiado pronto y las tecnologías no se desarrollaron según lo previsto.
3) Desconfiar de los proyectos grandes y muy complejos
Tanto en Europa como en Estados Unidos se hicieron esfuerzos considerables para invertir fondos de estímulo en proyectos de ingeniería muy grandes y complejos, a menudo con dificultades en materia de licencias y aceptación social. En muchos casos, los resultados fueron decepcionantes. Las lecciones de estas experiencias pasadas se están incorporando a algunos de los enfoques actuales para ampliar las tecnologías. Por ejemplo, el apoyo a la captura, utilización y almacenamiento de carbono debe centrarse en la infraestructura necesaria para transportar CO2 y en fuentes de alta densidad, como la industria petroquímica, cuya actividad —y cuyas emisiones— no se han visto muy afectadas por la crisis actual.
Dada la situación económica de 2008-2009, los responsables de formular políticas preferían proyectos «listos para empezar», que pudieran iniciar rápidamente su construcción, absorber fondos y estimular la economía. Inevitablemente, esto generó un debate sobre si los fondos de estímulo se destinaban a proyectos que se habrían llevado a cabo de todos modos. Esta preocupación puede exagerarse: el riesgo mayor es que la inversión no se realice en absoluto. Una opción es que los responsables de formular políticas se centren en proyectos relativamente sencillos de ejecutar, pero con acceso limitado a financiación. Los proyectos de eficiencia energética en los sectores residencial y municipal son un buen ejemplo. Es menos probable que se estanquen muchos proyectos pequeños y estandarizados de eficiencia —como la rehabilitación de edificios municipales y la sustitución de motores eléctricos utilizados por pequeñas empresas— que un único proyecto de desarrollo grande y complejo.
4) Asegurarse de que la política industrial aproveche las fortalezas propias
Prácticamente todos los programas de estímulo con objetivos ambientales de 2009 buscaban propiciar la creación de conglomerados de fabricación de equipos para energías limpias. El mercado mundial competitivo de estos equipos desempeñó un papel importante en la reducción de los costos de las tecnologías de energía limpia, y algunos conglomerados se beneficiaron considerablemente de ventajas comparativas y efectos indirectos de la tecnología. Sin embargo, estos centros de fabricación interconectados no siempre surgieron como pretendían los responsables de formular políticas. En Europa, por ejemplo, unas políticas de despliegue muy similares para la energía eólica y la solar fotovoltaica propiciaron la aparición de un conglomerado competitivo de energía eólica orientado a la exportación, especialmente en la energía eólica marina, pero no de un equivalente para los paneles solares. Las turbinas eólicas se basan en la ingeniería mecánica, ámbito en el que los países europeos, en particular Alemania, tienen una ventaja comparativa. En cambio, los paneles solares son una extensión de la electrónica de semiconductores, un ámbito en el que China ya tenía una ventaja competitiva.
5) Tener en cuenta el panorama general
Al distribuir los fondos por proyecto tras la crisis de 2008, los responsables de formular políticas desencadenaron una intensa competencia por los recursos que exigió equilibrar con cuidado los intereses regionales. La interpretación de esos intereses regionales solía ser demasiado limitada y se centraba únicamente en la ubicación geográfica. Esto pasa por alto los amplios beneficios del desarrollo de infraestructuras energéticas para la seguridad energética y el logro de objetivos de sostenibilidad más amplios, así como los beneficios económicos de la inversión. Años después, durante el conflicto entre Rusia y Ucrania, la infraestructura financiada con estímulos en Europa tuvo un efecto positivo inesperado. Se utilizaron proyectos diseñados para contribuir a la seguridad energética de la UE con el fin de mantener la seguridad energética de Ucrania. El mismo enfoque de «panorama general» tendría sentido hoy al evaluar los beneficios de un sistema de cables de corriente continua en Europa que apoye tanto la interconexión transfronteriza como la energía eólica marina.
Además, si una industria necesita un rescate financiero, los gobiernos tienen la oportunidad de imponer condiciones vinculadas a objetivos de políticas más amplios. Un buen ejemplo fue la decisión del Gobierno de EE. UU. de endurecer las normas de eficiencia de los automóviles al rescatar a la industria automotriz en 2009.
Por qué esta vez es diferente
Incluso cuando hay poco tiempo, los responsables de formular políticas pueden beneficiarse de mirar al pasado antes de avanzar. Las experiencias de hace una década ofrecen enseñanzas clave para las políticas. Como autoridad mundial en energía, la AIE analiza detenidamente las respuestas a crisis anteriores para extraer conclusiones que siguen siendo pertinentes hoy: qué funcionó bien, qué no y por qué. Esto contribuye a orientar el asesoramiento especializado que ofrecemos a los numerosos gobiernos que han solicitado nuestra aportación mientras elaboran sus planes de recuperación.
Sin embargo, la situación actual presenta algunas diferencias clave con respecto a la que afrontaron los gobiernos en 2008 y 2009. La crisis económica es mucho más grave y el desafío de la descarbonización es aún más urgente. Las tecnologías energéticas también han avanzado: algunos componentes esenciales para construir un futuro de energía limpia están más maduros y listos para ampliarse.
Una vez superada la crisis sanitaria inmediata, no hay tarea más importante para el mundo de la energía que planificar una recuperación que logre el máximo impacto económico, cree numerosos empleos y dé lugar a sistemas energéticos mucho más limpios y resilientes. Al abordar este desafío trascendental, debemos tener presentes las lecciones del pasado.
