Los gobiernos de todo el mundo gastan 9,5 billones de dólares al año en adquirir todo, desde hospitales y puentes hasta lápices y escobas. Para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2040, sin embargo, la economía mundial necesita una inyección de 97,5 billones de dólares en infraestructuras, según el Global Infrastructure Hub. Por su parte, según el FMI, existe una brecha de eficiencia del 30% entre el capital público y la calidad de las infraestructuras resultantes, lo que hace aún más importante que los gobiernos creen un mercado de contratación pública más inclusivo y eficiente.
Aunque un enfoque basado en datos está empezando a transformar los entornos empresariales y la gobernanza, el mundo de la contratación pública (imagine largos pasillos de expedientes de papel polvorientos y procesos lentos y opacos) sigue anclado en el pasado.
Cuando Carillion, el mayor contratista del Gobierno del Reino Unido, entró en liquidación a principios de este año, y pasó algún tiempo antes de que el Gobierno británico pudiera saber cuántos contratos tenía con la empresa y cuántos subcontratistas se verían afectados por la situación. En un entorno de contratación optimizado, esto debería haber sido fácil; todos los datos habrían estado centralizados, vinculados y publicados, pero no fue así.
Los funcionarios gubernamentales y los contratistas establecidos que se oponen a la transparencia suelen argumentar que la opacidad de este tipo es algo positivo. Protege la competitividad y la confidencialidad comercial, y evita la colusión. El público no debería necesitar conocer los detalles de los contratos públicos. Quienes necesitan saberlo, lo saben. ¿Pero tienen razón?
Un reciente informe de la Open Contracting Partnership entrevistó a 70 expertos de más de 20 países y descubrió varios mitos que obstaculizan la revolución de los datos abiertos y mantienen los contratos gubernamentales en la oscuridad. Veamos tres de ellos:
1. Exigir transparencia a los proveedores mejora la competencia, en lugar de disuadirla
Hacer negocios con el gobierno supone un desafío para el sector privado, especialmente para las empresas más pequeñas y las de reciente creación. Aunque constituye un canal estable para generar ingresos, la opacidad y la corrupción asociadas disuadirán a muchas empresas que no están preparadas para asumir el riesgo de participar o que no pueden permitirse perder dinero. Los procedimientos gubernamentales excesivamente rígidos y la burocracia también pueden suponer una enorme barrera. La mayoría de las empresas invierten tiempo y recursos en conocer a su competencia y en construir una oferta diferenciada. Esto resulta más difícil para las pequeñas empresas, lo que las coloca en una desventaja considerable. Disponer de más información sobre la contratación pública nivela el terreno de juego en materia de inteligencia competitiva.
En Ucrania, el gobierno logró reducir a la mitad la percepción de corrupción, aumentar su base de proveedores en un 45% y ahorrar 1.000 millones de dólares en contratación pública al introducir una ley de transparencia y publicar datos abiertos en un sistema de contratación electrónica de código abierto galardonado, basado en el Open Contracting Data Standard. Las empresas buscan esta información. Las búsquedas de información sobre contratos en Ucrania se han multiplicado por mil. En Colombia, la mitad de los contratistas que obtuvieron licitaciones gubernamentales con su nuevo sistema de contratación pública más abierto en 2015 nunca habían participado antes en contratación pública.
Las pruebas sugieren que tener acceso a información sobre licitaciones y adjudicaciones existentes y pasadas ayuda a las empresas aspirantes a investigar el mercado y a saber cuándo se revisan los contratos. En Eslovaquia, el número medio de licitadores se duplicó tras las reformas de contratación pública que exigieron la publicación por defecto de los contratos y el uso de sistemas de contratación electrónica.
Un estudio similar que analiza los patrones de contratación en Europa examinó más de 3,5 millones de registros de contratación y encontró una correlación clara entre la publicación de más información sobre licitaciones y una menor probabilidad de contratos con un único licitador, lo que equivale a un ahorro de unos 3.600-6.300 millones de euros al año.
La falta de transparencia también puede desalentar la innovación, ya que una mayor competencia anima a los proveedores a encontrar las mejores soluciones para resolver y prestar servicios públicos.
Publicar la información sobre contratación también permite a las empresas y a la sociedad civil supervisar quién obtiene los contratos. Resulta chocante que las empresas dirigidas por mujeres suministren solo el 1% del mercado mundial de contratación pública. Muchos países, entre ellos la República Dominicana, Corea del Sur, Indonesia, Sudáfrica y Estados Unidos, han adoptado políticas para limitar la competencia en las licitaciones a favor de las empresas propiedad de mujeres. Esto es importante para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ya que se ha comprobado que las emprendedoras reinvierten hasta el 90% de sus ingresos en beneficio de sus familias y comunidades.
2. La transparencia no fomenta la colusión ni los cárteles. Los previene
La colusión afecta a todos los mercados de contratación. El mito dice que más información permite a las empresas identificar a sus competidores y organizar la fijación de precios o el amaño de licitaciones. En la práctica, esto parece menos probable.
Los cárteles existen en mercados muy concentrados, donde es más fácil detectar y controlar a los proveedores, por lo que las empresas ya saben quiénes son sus competidores. En todo caso, una mayor transparencia reduce la duración de un cártel. Un estudio realizado con una muestra de empresas acusadas por la Comisión Europea de formar cárteles ilegales concluyó que la divulgación de información sobre contratos reduce, de hecho, la duración de los cárteles, porque permite detectar antes a un miembro que incumple lo acordado que si solo se dispusiera de información autodeclarada.
También existen algunas pruebas de que una mayor transparencia puede facilitar a los gobiernos la detección de la fijación de precios. En Colombia, en el caso del programa de comidas escolares de la ciudad de Bogotá, los procesos abiertos y transparentes ayudaron a poner fin a un presunto esquema de fijación de precios por valor de 22 millones de dólares y hoy proporcionan de forma fiable más de 900.000 comidas de alta calidad a los escolares cada día. Un mercado de 136 millones de dólares que antes se repartían 12 empresas se gasta ahora entre 55 productores especializados.
3. La transparencia puede exponer secretos comerciales. No tiene por qué
A menudo se argumenta que una mayor transparencia pondrá en peligro la confidencialidad comercial, pero esta información ya está disponible libremente en muchos países sin ningún perjuicio aparente. Un análisis de los contratos de defensa en Australia, quizá la parte más secreta del gobierno, muestra que solo el 2,7% de los contratos se marcaron realmente como confidenciales. Unos contratos más sencillos y unas directrices de publicación mejores pueden proteger las pocas excepciones por seguridad nacional y secretos comerciales. Quién obtuvo el contrato y para qué fue no es comercialmente sensible. La fórmula secreta de Coca-Cola sí lo es. Esta última no debería figurar en un contrato gubernamental.
En la mayoría de las jurisdicciones, las propuestas financieras y técnicas y los precios propuestos no se divulgan hasta que se adjudica el contrato. Cuando existe un conflicto legítimo entre el derecho a saber y el derecho a la intimidad, algunos datos personales pueden divulgarse sin poner en peligro la privacidad de las personas, por ejemplo mediante anonimización o agregación.
Una reciente investigación de la Comisión de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes del Reino Unido concluyó que las empresas privadas contratadas por el gobierno estarían dispuestas a divulgar más información de la que normalmente se pone a disposición y que cumplirían muchas de las solicitudes de libertad de información (FOI) relacionadas con sus contratos. En su opinión, la resistencia a la divulgación procedía principalmente de los departamentos gubernamentales.
Esta información es fundamental para el escrutinio público. Tras examinar las mejores prácticas existentes, el informe de la Open Contracting Partnership propone cinco principios para decidir qué información publicar:
- La divulgación debe implicar una supresión mínima
- Toda la información que no sea legítimamente sensible debe divulgarse sin supresiones
- Debe proporcionarse una justificación clara y detallada de la supresión
- Debe indicarse durante cuánto tiempo o en qué periodo se considera sensible la información
- La información retenida debe divulgarse en el momento en que deje de ser sensible
Durante décadas, la teoría económica nos ha enseñado que los mercados prosperan cuando todos los agentes tienen acceso a la misma información. La asimetría de la información abre la puerta a prácticas desleales y genera una carga administrativa para las empresas, la sociedad civil, los ciudadanos y el gobierno, que deben gestionar cada año miles de solicitudes de libertad de información sobre contratos públicos.
Existe una forma mejor y más transparente de que los gobiernos utilicen el dinero público: una que sitúa en su núcleo la divulgación, la participación y los datos abiertos. La publicación de los contratos gubernamentales ya es habitual en muchos países. Crece el movimiento de países que utilizan procesos de contratación transparentes y datos abiertos normalizados para que esta información sea lo más útil posible, ofrezca datos en tiempo real y conduzca a una mejor toma de decisiones y a recuperar la confianza en los mercados de contratación pública.
