El Reino Unido está a punto de salir de la UE. Estados Unidos y Hungría planean ampliar drásticamente sus muros fronterizos. Esta reciente ola de cambios en las políticas proteccionistas está impulsada en parte por la preocupación de los votantes ante las consecuencias de la inmigración. Muchos piden a sus representantes que restrinjan la inmigración para elevar los salarios y el empleo de los trabajadores nativos (Mayda 2006), aunque también pesan mucho las preocupaciones culturales y fiscales sobre la inmigración (Hainmueller y Hopkins 2014).
Sin embargo, la bibliografía económica contiene sorprendentemente pocas pruebas directas de que las políticas aplicadas en el mundo real para excluir a los inmigrantes hayan logrado elevar los salarios y el empleo. Buena parte de la literatura sobre inmigración sigue el estudio fundamental de Card sobre una oleada de refugiados cubanos que llegó a Miami en 1980 (Card 1990). Los investigadores estudian no un cambio en las políticas migratorias específicas de un país de destino, sino un acontecimiento ocurrido en el extranjero que provocó un aumento de la migración. La inmigración impulsada por un cambio específico en la política interna, como la creación de un visado selectivo para el trabajo estacional, podría ser muy distinta de la provocada por una oleada exógena de refugiados. Las políticas futuras se orientan con mayor fiabilidad mediante evaluaciones directas de los cambios en las políticas del pasado. Muchas formas de políticas activas del mercado laboral destinadas a mejorar los salarios y el empleo, como los programas de formación laboral y la asistencia para buscar trabajo, han sido objeto de innumerables evaluaciones directas (LaLonde 2016). Sin embargo, muy pocos estudios han evaluado directamente si las restricciones migratorias reales, diseñadas como políticas activas del mercado laboral, han cumplido su objetivo.
A corto plazo y en un mercado laboral limitado, parecería que no hace falta investigar los efectos de las restricciones migratorias: si la curva de demanda de mano de obra tiene pendiente descendente, reducir la oferta de mano de obra debe elevar su precio.
Sin embargo, no necesariamente es así. Las empresas pueden responder a la escasez de mano de obra de muchas maneras, además de subir los salarios para competir por los trabajadores. Pueden cambiar las técnicas de producción, adoptar distintas tecnologías de producción, inventar nuevas tecnologías, invertir en el capital humano de sus trabajadores actuales, producir otros bienes, trasladar sus operaciones a otro mercado laboral o incluso abandonar el sector e invertir en otra parte. Investigaciones recientes sugieren que, bajo ciertas formas de cambio tecnológico endógeno, la curva de demanda de mano de obra tiene pendiente ascendente a medio y largo plazo, porque la escasez de mano de obra fomenta cambios tecnológicos que reducen su producto marginal (Acemoğlu 2007, 2010). Este resultado depende de las tecnologías disponibles, y no está claro cuándo podría llegar ese «medio plazo» teórico en un contexto determinado.
La exclusión de los trabajadoresbracerosmexicanos
En un nuevo artículo (Clemens et al. 2017), estudiamos un importante cambio en las restricciones migratorias de Estados Unidos en 1965, concebido como una política activa del mercado laboral. Consistió en la exclusión repentina de casi medio millón de trabajadores mexicanos estacionales del mercado laboral estadounidense. Los legisladores de la época, incluido el presidente de Estados Unidos John F. Kennedy, afirmaron que el objetivo de la política era elevar los salarios y el empleo de los trabajadores estadounidenses.
Estos trabajadores manuales mexicanos, o braceros, habían trabajado en Estados Unidos, en su mayoría en granjas, en virtud de una serie de acuerdos bilaterales con México que comenzó en 1942. Estados Unidos empezó a restringir el programa en 1962 y lo eliminó por completo en 1965, dejando fuera a aproximadamente un tercio de los mexicanos que entonces trabajaban en el país. Fue la exclusión más reciente a gran escala de trabajadores extranjeros concebida explícitamente para ayudar a los trabajadores estadounidenses.
Para empezar el estudio, tuvimos que investigar archivos por todo el país. Algunas zonas de Estados Unidos habían dependido mucho más de los trabajadores braceros (y de su posterior exclusión) que otras, por lo que podría parecer sencillo comprobar si las condiciones del mercado laboral mejoraron relativamente en las zonas más expuestas. Pero nos sorprendió descubrir que nadie había reunido en una sola base de datos el número de braceros que trabajaban en cada estado en distintos momentos. Tuvimos que empezar reconstruyendo esas cifras, que se habían publicado ampliamente en su momento, pero que ahora solo se conservan en informes impresos amarillentos en bibliotecas de todo el país. Muchos estudios anteriores sostenían que la exclusión de los braceros había mejorado las condiciones de los trabajadores estadounidenses, pero no contaban con datos y, a menudo, tampoco con una estrategia para determinar qué habría ocurrido sin la exclusión.
Los recuentos archivísticos de trabajadores mexicanos por estado nos permiten visualizar claramente el experimento natural de la exclusión de los braceros. La Figura 1 muestra la proporción media de braceros en la mano de obra agrícola estacional contratada en Estados Unidos, por estado y a lo largo del tiempo. Los estados de «alta exposición» son aquellos donde, antes de la exclusión, la proporción de braceros superaba el 20 %, en el punto álgido del programa, a mediados de la década de 1950. En los estados de «baja exposición», la proporción de braceros oscilaba entre el 0,3 % y el 9 % antes de la exclusión; los estados «sin exposición» no tenían ninguno (0 %). Destacan la restricción de 1962 y la finalización del programa en 1965.
¿Logró el presidente Kennedy mejorar los salarios y las condiciones de empleo de los trabajadores nacionales al excluir a los braceros? Estudiamos cómo evolucionaron los salarios agrícolas reales en distintos estados según su grado de exposición a la exclusión. La Figura 2 muestra los salarios agrícolas medios en los mismos tres grupos de estados. Como antes, cada año se divide en dos temporadas, ya que los flujos de braceros solían producirse durante una temporada temprana (hasta julio) y otra tardía (después de julio).
Los salarios agrícolas sí aumentaron en los estados que más habían dependido de la mano de obra de los braceros, y subieron más rápido después de la exclusión que antes. Sin embargo, sorprendentemente, esas tendencias salariales no se distinguen de las de los estados que habían dependido poco de los braceros ni de las de los estados que no se vieron afectados por la exclusión. En todo caso, los salarios crecieron más rápido en los estados no expuestos, reduciendo ligeramente la brecha con los estados más expuestos. Si la exclusión de los braceros hubiera elevado los salarios de los trabajadores agrícolas nacionales, observaríamos precisamente lo contrario.
La exclusión de los bracerosmexicanos tampoco parece haber aumentado sustancialmente el empleo agrícola en Estados Unidos. Sometemos estos sencillos hallazgos a numerosas pruebas de robustez. Durante este periodo, los braceros no fueron sustituidos en gran medida por otros trabajadores extranjeros, incluidos trabajadores mexicanos no autorizados. Este enorme y focalizado impacto sobre la oferta de mano de obra en un sector limitado parece haber dejado completamente al margen a los trabajadores nacionales y haber fracasado rotundamente como política activa del mercado laboral.
Explicaciones y lecciones
¿Cómo se adaptaron las granjas estadounidenses a este gran impacto, si no fue subiendo los salarios y contratando a más trabajadores nacionales? Sabemos que tenían muchas opciones. Podían adoptar tecnologías para mecanizar la preparación de los campos, la siembra, la cosecha y el envasado. Podían utilizar variedades de semillas mejoradas, herbicidas y pesticidas. Podían ajustar los estándares de calidad para producir ingredientes destinados a alimentos procesados en vez de cultivos para el mercado de productos frescos. Podían subir el precio de los productos agrícolas. Podían trasladar la producción al extranjero. Podían abandonar la agricultura e invertir su capital en otra parte. Al parecer, todo esto ocurrió, en distinta medida según el cultivo.
Aportamos nuevas pruebas sobre algunos de estos mecanismos de adaptación. En tres de los cultivos para los que la mano de obra de los braceros era más importante —tomates, algodón y remolacha azucarera—, ya existían tecnologías para mecanizar la cosecha o el mantenimiento del campo, pero las granjas estadounidenses solo las habían adoptado parcialmente cuando se produjo la exclusión. Elaboramos un modelo teórico para mostrar que, en una situación de adopción parcial como esta, a la empresa marginal le conviene cambiar de tecnología de producción sin modificar los salarios. Confirmamos que existe una asociación empírica entre la exclusión de los braceros y este tipo de cambio tecnológico. El ejemplo más notable son los tomates, cuya exclusión provocó claramente la adopción repentina y masiva de una tecnología de cosecha mecánica ya existente. También mostramos que, en los cultivos que dependían mucho de los braceros y para los que no había tecnologías de ese tipo, la exclusión de los braceros solía provocar una caída relativa de la producción. Esto podría deberse a que las granjas cambiaran su combinación de cultivos, trasladaran la producción al extranjero, subieran los precios de los productos o cerraran.
Como la mayoría de los experimentos naturales, este no ofrece lecciones que puedan aplicarse automáticamente a otros contextos. Dado que un mecanismo importante de adaptación fue el avance tecnológico, excluir a trabajadores para cuyas tareas existen pocas tecnologías sustitutivas —por ejemplo, a trabajadores filipinos de atención a personas mayores— podría tener efectos muy distintos en el mercado laboral nacional.
Sin embargo, este episodio sí invita a los gobiernos a actuar con humildad cuando se proponen crear deliberadamente escasez de mano de obra mediante la exclusión de inmigrantes como política activa del mercado laboral. Muchos legisladores perspicaces de la década de 1960 consideraban evidente que crear escasez de mano de obra agrícola en Estados Unidos ayudaría a los trabajadores nacionales en dificultades. Un investigador que testificaba ante el Congreso se rio entre dientes y dijo que los legisladores que creyeran lo contrario tendrían que «derogar la ley de la oferta y la demanda», lo que equivaldría a «derogar la ley de la gravedad». Resultó que esas opiniones eran erróneas. Si las barreras migratorias han de ser una política activa eficaz del mercado laboral, necesitamos mucha más investigación que evalúe barreras específicas y un poco menos de certeza.
Referencias
Acemoğlu, D (2007), «Sesgo de equilibrio de la tecnología», Econometrica 75(5): 1371-1409.
Acemoğlu, D (2010), «¿Cuándo fomenta la escasez de mano de obra la innovación?», Journal of Political Economy 118(6): 1037-1078.
Card, D (1990), «El impacto del éxodo del Mariel en el mercado laboral de Miami», ILR Review 43(2): 245-257.
Clemens, M A , E G Lewis y H M Postel (2017), «Las restricciones migratorias como política activa del mercado laboral: pruebas de la exclusión de los braceros mexicanos», documento de trabajo 23125 de NBER (versión revisada de abril de 2017 como Documento de trabajo 451 del Center for Global Development).
Hainmueller, J y D J Hopkins (2014), «Actitudes públicas hacia la inmigración», Annual Review of Political Science 17: 225-249.
LaLonde, R J (2016), Políticas activas del mercado laboral, The International Library of Critical Writings in Economics 318, Northampton, MA: Edward Elgar.
Mayda, A M (2006), «¿Quién se opone a la inmigración? Un estudio comparativo entre países sobre las actitudes individuales hacia los inmigrantes», Review of Economics and Statistics 88(3): 510-530.
