El descontento con la globalización es un factor clave detrás de la tentación de avanzar en objetivos de política mediante acciones unilaterales en lugar de trabajar juntos. Pese al importante impacto neto positivo de la globalización económica en la prosperidad y la diversidad mundiales, las últimas décadas también han sido testigos de ingresos reales estancados y/o empleos de menor calidad para muchas personas en las economías avanzadas, con un número creciente de personas en situación de pobreza pese a tener empleo, mientras que los ricos y poderosos se llevan una parte mayor del pastel.
Además, el descontento con diversos aspectos de la globalización —la elusión y la evasión fiscales, el deterioro local asociado a la deslocalización o a la competencia extranjera, los repuntes de la migración, el aumento de la concentración de mercados y la aparición de empresas dominantes a escala mundial— ha alimentado la sospecha de que el sistema está amañado para favorecer los intereses de quienes tienen dinero y poder, ha contribuido a una erosión de la confianza en los gobiernos en muchas partes del mundo y ha alimentado el proteccionismo, el populismo y el unilateralismo.
Los procesos multilaterales vigentes desde la Segunda Guerra Mundial han sustentado la creciente apertura e interconexión de nuestras economías. Sin embargo, estos mismos procesos a menudo no han podido responder con suficiente rapidez ni eficacia a los desafíos que plantea la globalización. Muchas personas también ven los procesos multilaterales como opacos y lentos.
Algunas de las críticas recientes al orden internacional basado en normas carecen de fundamento. Pero el desafío que representa es real; sería insensato pretender que no hay margen de mejora.
Dar la espalda a las soluciones multilaterales sería un error trágico
Aunque dirijo una organización internacional fundada en los principios de apertura y cooperación, comprendo fácilmente estas frustraciones. Acepto que ha habido deficiencias tanto en la forma en que se ha desarrollado la globalización económica como en la manera en que las instituciones internacionales la han facilitado. En particular, la insuficiente velocidad de adaptación de las normas e instituciones internacionales es un problema clave con el que estamos lidiando. Puede que el ritmo de los procesos multilaterales fuera menos problemático hace décadas, pero ahora, dadas las mayores interconexiones entre países y el ritmo más acelerado del cambio, se ha convertido en un lastre.
No debemos olvidar, sin embargo, por qué se crearon en primer lugar las principales instituciones internacionales ni lo que han logrado. La amarga experiencia de los años de entreguerras, que culminó en la Segunda Guerra Mundial, había demostrado cómo la falta de cooperación internacional podía dar lugar a depresiones económicas y conflictos armados. En cierta medida, deberíamos contabilizar como un (enorme) éxito del multilateralismo el número de guerras que no se libraron y de vidas que no se perdieron. Incluso en términos económicos más estrechos, hay que recordar lo que el sistema internacional de posguerra contribuyó a lograr: siete décadas del crecimiento económico mundial sostenido más rápido de la historia, con cientos de millones de personas sacadas de la pobreza solo en los últimos 30 años.
La cooperación internacional ha logrado muchos otros avances, entre ellos la erradicación de la viruela mediante una campaña de inmunización dirigida por la Organización Mundial de la Salud; la reversión, mediante el Protocolo de Montreal, de los daños a la capa de ozono; y el reciente proyecto de la OCDE/G20 sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios e intercambio automático de información tributaria para lograr un sistema fiscal internacional más justo que combata de frente la elusión y la evasión fiscales.
El multilateralismo es más necesario que nunca
Todas las razones que sustentaron el florecimiento de las instituciones multilaterales después de la Segunda Guerra Mundial siguen siendo válidas hoy. La cooperación internacional ofrece foros para resolver las diferencias de forma pacífica; plataformas para acordar reglas comunes del juego; mecanismos para gestionar mejor los flujos internacionales; y canales para intercambiar ideas, experiencias y prácticas, de modo que los países aprendan unos de otros.
Más allá de esas razones de larga data, existen nuevas razones adicionales para buscar soluciones multilaterales a los desafíos económicos.
En particular, la transformación digital en todos nuestros países no se detiene en las fronteras nacionales. Las empresas digitales son “nacidas globales” y las más grandes dominan su mercado no solo a nivel nacional, sino también mundial. Estos hechos añaden otra dimensión a la creciente interconexión entre las distintas economías nacionales. Esto sugiere que las normas y políticas nacionales no coordinadas no serán eficaces para alcanzar sus objetivos.
Además, la urgente cuestión del cambio climático es quizás el ejemplo más importante de los “bienes comunes globales”, y la acción cooperativa acordada hasta ahora, aunque bienvenida, no será suficiente. Se necesitarán más ambición y más seguimiento, y es probable que esto solo ocurra mediante un enfoque multilateral.
Por tanto, la cooperación internacional es hoy más crucial que nunca. Pero debe reconfigurarse para responder a las frustraciones y críticas actuales de la ciudadanía.
Debemos mejorar el funcionamiento del sistema internacional …
La OCDE ha tomado en serio el imperativo de mejorar los procesos e instituciones multilaterales. En nuestro Consejo Ministerial de 2018, presidido por Francia, situamos en el centro de nuestra agenda la reconfiguración del multilateralismo para hacerlo más responsable, eficaz e inclusivo. En un momento en que el sistema multilateral está en entredicho, quisimos recordar al mundo los numerosos beneficios que los países obtienen de él y los peligros de replegarse tras las fronteras nacionales, al tiempo que nos centramos en cómo reformarlo para que genere ganancias más ampliamente compartidas y aborde mejor el lado oscuro de la economía global.
Para lograrlo, creemos que el multilateralismo tendrá que ser más inclusivo de dos maneras. En primer lugar, dando influencia a un abanico más amplio de países y consultando de forma más exhaustiva a las partes interesadas, incluida la sociedad civil. En segundo lugar, debe prestarse más atención a garantizar que el crecimiento generado por el sistema económico global sea inclusivo, tanto entre países como dentro de ellos. Todas las iniciativas de política internacional, y también las nacionales, deberían tener como objetivo aumentos del bienestar de las personas que alcancen a amplios sectores de la población.
Para la OCDE, un aspecto del imperativo de dar una voz adecuada a las regiones y países con creciente importancia en la economía global es ampliar la membresía de la organización. Esta ha sido una prioridad para mí durante mi mandato como secretario general: desde 2006, la membresía ha aumentado de 30 a 37.
Aún más importante, sin embargo, es colaborar con las grandes economías emergentes que todavía no se consideran preparadas para ser miembros de la OCDE. Hemos trabajado intensamente con estos países para incorporarlos a procesos de cooperación en cuestiones complejas como la tributación de las empresas, el exceso de capacidad en la producción de acero, la conducta empresarial responsable y el soborno de funcionarios extranjeros. Además, cada vez participan más en nuestros procesos de revisión por pares, lo que les beneficia y eleva la relevancia global de nuestros debates. El desafío que enfrentan hoy las organizaciones internacionales, al establecer e implementar normas globales en numerosas áreas en un mundo cada vez más multipolar, no resulta en absoluto más sencillo, pero debemos estar a la altura de la tarea.
… mientras somos realistas y pragmáticos
Aunque mejorar la cooperación internacional es una tarea urgente, es igualmente importante reconocer que siempre existen compensaciones entre cualidades como la soberanía nacional, la legitimidad democrática, la eficacia y la rapidez en la toma de decisiones. En particular, suele haber una tensión entre la validación democrática y el grado de acción multilateral. Puede que sea posible incorporar a las iniciativas multilaterales más mecanismos de consulta y aprobación popular, pero en el futuro previsible los procesos democráticos se ejercerán principalmente a nivel nacional y subnacional.
Aun reconociendo estas tensiones inherentes, debemos ser pragmáticos, preguntándonos si los resultados justifican el esfuerzo y el gasto. Incluso una revisión somera de todo lo que el multilateralismo ha logrado, comparado con los resultados cuando faltó, debería bastar para recordarnos que el multilateralismo es el mejor, y quizás el único, camino a seguir
