En el mundo profundamente interconectado de hoy, necesitamos más que nunca reglas e instituciones que rijan los mercados y la actividad económica. Sin embargo, el multilateralismo está sometido a una presión cada vez mayor, y la falta de un método claro y coherente para evaluar la cambiante dinámica del poder mundial no ayuda. A menudo se dice que el orden mundial unipolar, dominado por Estados Unidos y surgido al final de la Guerra Fría, se ha transformado últimamente en un sistema «multipolar», debido al creciente «peso» geopolítico de países como China y de muchas economías emergentes. Pero las métricas concretas con las que medimos a las potencias mundiales suelen debatirse en términos vagos, si es que se debaten.
No existe una escala consensuada para medir el peso internacional de un país en relación con los demás. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial utilizan indicadores económicos, como el PIB y los volúmenes comerciales, que no están estandarizados entre otras instituciones. Ni siquiera las Naciones Unidas emplean los mismos indicadores en todos sus organismos: en la Asamblea General, todos los países tienen el mismo peso y no hay derecho de veto; en el Consejo de Seguridad, los cinco miembros permanentes (China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos) tienen derecho de veto.
En un momento en que el multilateralismo está sometido a una presión cada vez mayor, conviene comprender el cambio subyacente en los principales pesos relativos e intentar determinar en qué medida lo que estamos viviendo refleja cambios estructurales en esos pesos y en qué medida se debe simplemente a cambios independientes de políticas.
Destacan tres indicadores del peso internacional de los países: el tamaño de la población; el tamaño de la economía, medido por el PIB a precios de mercado (el PIB en términos de paridad del poder adquisitivo es más útil para medir el bienestar); y el poderío militar, medido de forma imperfecta por el gasto en defensa. Si consideramos que los tres indicadores tienen la misma importancia o una importancia similar, las potencias más «importantes» del mundo serían Estados Unidos, China, la Unión Europea, Japón, India, Rusia y Brasil.
Por supuesto, surgen muchas preguntas, empezando por si la UE —que negocia acuerdos comerciales como una sola entidad, pero está integrada por miembros que conservan su soberanía en muchos ámbitos— debería considerarse un actor unificado en los asuntos mundiales. Además, no está nada claro que, de hecho, los tres indicadores deban considerarse igualmente importantes.
En cualquier caso, estos tres indicadores constituyen un punto de partida útil para comparar la distribución del peso mundial en 1990, cuando estaba surgiendo el llamado orden unipolar, y en 2017, cuando ya deberían apreciarse los contornos de un orden multipolar.
Estas cifras ponen de relieve, ante todo, el ascenso de China, cuya participación tanto en el PIB como en el gasto militar ha aumentado considerablemente (del 1,7 % al 15 % y del 1,6 % al 13,8 %, respectivamente). India también ha aumentado su participación en ambos ámbitos, pero partía de una base mucho menor (del 1,4 % al 3,3 % y del 1,4 % al 3,6 %, respectivamente). Ninguna otra potencia ha logrado un aumento similar de su «tamaño». Estados Unidos ha perdido algo de peso en términos de PIB y población, pero sigue siendo, con diferencia, la mayor potencia si se tiene en cuenta el poderío militar. Con una población (en descenso) y un PIB que representan apenas el 2 % de los totales mundiales, Rusia es muy «pequeña», aunque su posesión de armas nucleares es un factor que debe tenerse en cuenta.
A juzgar por estos indicadores, el mundo entra en la próxima década en una especie de estado bipolar, dominado en gran medida por Estados Unidos y China. Si la UE se considera una sola potencia —también por sus propios miembros, por ejemplo, mediante la adopción de políticas comunes—, podría constituir un tercer polo. India, cuyo PIB crece ahora a casi un 8 % al año, podría llegar a ser un cuarto polo, pero todavía le queda camino por recorrer.
Un orden internacional que se sostiene sobre tres piernas y media no está a la altura de las expectativas de multipolaridad. Esto tiene importantes implicaciones para los esfuerzos por revitalizar el multilateralismo. En particular, como el mundo no es del todo multipolar, su estructura no propicia tanto un multilateralismo multipolar como muchos suponían. Para sobrevivir, el multilateralismo necesitará el apoyo de las grandes potencias.
Muchos esperaban que China respaldara con su peso un orden mundial multilateral, pero sus dirigentes parecen dispuestos a utilizar las estructuras multilaterales solo cuando les conviene. Por su parte, la UE tiene claramente una marcada inclinación multilateral, pero las divisiones internas la debilitan. Si lograra superarlas, podría convertirse en la defensora del multilateralismo que necesitamos; por ahora, sin embargo, está demasiado dividida. India podría convertirse en una importante defensora del multilateralismo, pero actualmente sigue políticas unilaterales y aún carece de la influencia internacional necesaria.
Así pues, Estados Unidos sigue siendo el eje de la cooperación mundial. Pueden formarse coaliciones para abordar cuestiones concretas o sobre una base regional, pero será imposible preservar —y mucho menos profundizar— el sistema actual de gobernanza mundial sin el apoyo de Estados Unidos.
En un momento en que Estados Unidos se resiste cada vez más a la cooperación internacional e incluso la socava activamente, esto es motivo de grave preocupación. Al fin y al cabo, como Robert Kagan señaló recientemente, en el mundo profundamente interconectado de hoy necesitamos más que nunca reglas e instituciones que rijan los mercados y la actividad económica. Esto será aún más evidente a medida que nuevas tecnologías, como la inteligencia artificial y la ingeniería genética, planteen cuestiones políticas y éticas que deberán abordarse a escala internacional.
Por supuesto, Estados Unidos está lejos de estar unido en su oposición al multilateralismo, y el país tiene tanto que ganar con la apertura y la cooperación que podría volver a asumir su papel anterior en unos pocos años. Mientras tanto, es esencial que otros actores sigan recurriendo al multilateralismo y promoviéndolo en cada oportunidad. Es posible lograr una cooperación sectorial o geográfica limitada, y debe fomentarse siempre que sea posible.
En términos más generales, la gran batalla ideológica por un sistema internacional basado en normas debe librarse con una fuerte dosis de civismo global como antídoto contra el neonacionalismo. Las derrotas tácticas que se sufren actualmente pueden revertirse si se gana la batalla ideológica. Ante la necesidad de una cooperación inclusiva, adaptar y fortalecer un sistema de gobernanza mundial ético y basado en normas es fundamental para garantizar la paz y el progreso a largo plazo. Dado el «tamaño» que Estados Unidos sigue teniendo, es esencial para el mundo en su conjunto que el país participe plenamente y vuelva a convertirse en líder de la gobernanza mundial en la era digital.
