Las reformas estructurales de los mercados laborales son recomendadas casi de forma unánime por las instituciones internacionales. Se incluyen como condiciones clave para la concesión de asistencia financiera en el marco de programas formales de rescate, y la enésima agenda de reformas griega no es una excepción en este sentido. También se recomiendan encarecidamente a los países sometidos al procedimiento de desequilibrio macroeconómico de la UE; casi inevitablemente se exige un compromiso para llevar a cabo estas reformas. Resulta algo paradójico que estas reformas sigan teniendo tanta importancia después de un periodo en el que muchos de los países destinatarios ya habían aplicado numerosas reformas de este tipo. En pocos años, Grecia, por ejemplo, reformó su sistema de prestaciones por desempleo (reduciendo su duración), redujo casi a la mitad su salario mínimo y recortó la protección del empleo, así como la cobertura de la negociación colectiva. Sin embargo, el nuevo memorándum de entendimiento exige más reformas del mercado laboral (Campos y Coricelli 2015). O bien las reformas estaban mal orientadas o se perdieron en la traducción, o bien las condiciones cambiaron de forma que se necesitan aún más.
En un trabajo reciente, sostenemos que las reformas del mercado laboral, junto con mejores instrumentos de coordinación de la política fiscal, son efectivamente necesarias para corregir la insoportable divergencia del desempleo en Europa (Boeri y Jimeno 2015). En nuestra evaluación, las reformas aplicadas durante la crisis estuvieron en parte mal orientadas, ya que no tuvieron en cuenta algunos principios respaldados por una investigación económica amplia y profunda. Además, incluso las reformas del mercado laboral bien diseñadas – cuando las instituciones internacionales las imponen a los gobiernos nacionales – tuvieron efectos contraproducentes. La forma en que se ejerció la condicionalidad no llevó a los gobiernos nacionales a apropiarse plenamente de las reformas y, por tanto, a hacerlas funcionar. Proponemos nuevas formas de condicionalidad – en particular, esquemas de ‘condicionalidad positiva’ – que aborden estos problemas.
¿Por qué más reformas laborales?
Hay dos razones por las que las reformas del mercado laboral siguen siendo tan urgentes en Europa.
Una es que los diferenciales de desempleo entre los países de la zona euro nunca han sido tan marcados como lo son hoy (véase la Figura 1).
Estos diferenciales no solo son consecuencia del impacto diferencial de la crisis – el tamaño y la naturaleza de los shocks sobre los países –, sino que también son resultado de mercados laborales disfuncionales que reaccionan ante dichos shocks.
La segunda razón es que las perspectivas a medio y largo plazo no son halagüeñas debido a las interacciones entre la herencia de deuda de la crisis, la evolución demográfica y las expectativas decrecientes de crecimiento de la productividad (Jimeno 2015).
Las interacciones van en ambos sentidos: el descenso de la población en edad de trabajar y el bajo crecimiento de la productividad dificultan el desapalancamiento, y adaptarse a un escenario de bajo crecimiento es más difícil por la carga de la elevada deuda privada y pública.
Estos factores están empujando a la economía europea hacia la deflación. Aunque las reformas estructurales pueden aumentar el sesgo deflacionista a corto plazo (Egertsson et al. 2013), lo cierto es que la economía europea se encuentra en una situación tan desalentadora debido al bajo crecimiento de la productividad. Esto hace más probable una ‘trampa de estancamiento’, al frenar de forma significativa el crecimiento del PIB nominal y real.
Figura 1. Tasas de desempleo en la zona euro (%), valores medios y extremos
¿Qué reformas deberían aplicarse?
En muchas zonas de Europa, las reformas del mercado laboral de los últimos ocho años estuvieron mal orientadas y tuvieron efectos contraproducentes. La teoría y la evidencia nos dicen que:
Siempre es preferible contar con instituciones que permitan el ajuste por varios márgenes, no solo por el empleo.
Al poner en marcha reformas del mercado laboral, es importante tener en cuenta las condiciones cíclicas.
Una consolidación fiscal muy severa puede ser incompatible con una aceleración de las reformas estructurales, no solo porque dichas reformas puedan ser políticamente más difíciles, sino sobre todo porque quizá simplemente no sean deseables en una contracción fiscal intensa.
Sin embargo, en Europa las reformas se aplicaron:
Bajo una política fiscal procíclica debido a un marco de coordinación de políticas de la UE mal diseñado;
Otorgando demasiado peso a medidas que promueven la moderación salarial, aplican reducciones de las indemnizaciones por despido y elevan la edad de jubilación en plena gran recesión;
Ignorando otras reformas potencialmente mejoradoras de la productividad, como las que eliminan el dualismo contractual;
Sin fomentar el ajuste por el margen intensivo mediante el trabajo a corto plazo, las cuentas de horas de trabajo y los acuerdos a nivel de empresa;
Sin utilizar reducciones actuariales de las pensiones como una forma sostenible de reducir la holgura del mercado laboral.
Muchas de estas reformas se basaron en recomendaciones de instituciones internacionales dirigidas a gobiernos nacionales que estaban bajo programas formales de rescate o sufrían graves desequilibrios macroeconómicos. Incluso cuando los diagnósticos de los problemas del mercado laboral eran correctos (Blanchard et al. 2014), las recomendaciones de las instituciones internacionales se ‘perdieron en la traducción’, ya que los gobiernos no se apropiaron plenamente de ellas. Otras recomendaciones dependieron en exceso de medidas que tienen efectos contraproducentes durante las recesiones cíclicas, sin reconocer que las reformas del mercado laboral que son buenas en tiempos normales pueden no ser deseables en grandes recesiones.
Reformas bajo condicionalidad positiva
Lo anterior sugiere que es necesario un enfoque distinto respecto a la condicionalidad y a la forma en que se promueven las políticas de empleo a nivel de la UE. Pueden diseñarse esquemas de ‘condicionalidad positiva’ con las siguientes características:
Son complementos parciales de los programas nacionales, no sustitutos de ellos;
Reducen el riesgo moral, al condicionar el acceso a los programas europeos a la aceptación de buenas prácticas en la legislación de protección del empleo, la fijación de salarios y el derecho a las prestaciones por desempleo; y
Minimizan los gastos y las transferencias permanentes entre países.
En particular, la introducción gradual de cuentas individuales puede hacer que los beneficios de la aplicación de los programas lleguen directamente a los trabajadores, en lugar de a los gobiernos, los agentes sociales y otros intermediarios. Además, al ser dichas prestaciones plenamente portables entre jurisdicciones nacionales, se percibirían como derechos de alcance europeo, lo que reduciría las barreras a la movilidad laboral transitoria, que también podría desempeñar un papel estabilizador en caso de perturbaciones asimétricas.
Ejemplos de programas europeos
A continuación se presentan ejemplos del tipo de esquemas europeos que recomendaríamos.
Un contrato europeo de empleo para la igualdad de oportunidades
Un nuevo contrato único abierto con indemnización por despido que aumenta gradualmente con la antigüedad del trabajador, al igual que el nuevo contrato indefinido introducido en Italia y vigente desde marzo de 2015. El contrato incluye cuentas de ahorro individuales a las que contribuyen tanto los empleadores como algún fondo europeo (que combina los Fondos Estructurales con el Fondo Social Europeo). Los empleadores obtienen cierta reducción de la indemnización por despido y cierta reducción de los costes laborales (ya que las contribuciones europeas también desempeñan el papel de subvenciones salariales diferidas). Los trabajadores se benefician de empleos más estables (y de la subvención salarial). Asimismo, pueden aplicarse fondos europeos adicionales para las políticas activas del mercado laboral o para el seguro de desempleo mediante contribuciones a las cuentas individuales.
Un programa europeo de seguro de desempleo
Un régimen europeo complementario de seguro de desempleo disponible únicamente para los países que logren avances sustanciales hacia un mejor diseño de las instituciones del mercado laboral.
Neutralidad actuarial y portabilidad de los derechos de pensión entre jurisdicciones
Con el objetivo de introducir flexibilidad en la edad de jubilación que podría suavizar el coste del ajuste ante shocks macroeconómicos, al tiempo que rejuvenece la fuerza laboral. El hecho de que las diferencias en la edad de jubilación impliquen ajustes actuarialmente neutrales también hace sostenible la plena portabilidad de los derechos de pensión entre jurisdicciones y hace más transparentes los acuerdos bilaterales intracomunitarios entre las administraciones de seguridad social.
Referencias
Blanchard, O, F Jaumotte y P Loungani (2014), “Labour Market Policies and IMF Advice in Advanced Economies during the Great Recession”, IZA Journal of Labor Policy, 3:2.
Boeri, T y J F Jimeno (2015), “The unbearable divergence of unemployment in Europe”, ECB Sintra Forum.
Campos N F y F Coricelli (2015), “Reforming Greece”, VoxEU.org, 17 de julio.
Eggertsson, G, A Ferrero y A Raffo (2013), “Can Structural Reforms Help Europe?”, Board of Governors of the Federal Reserve System International Finance Discussion Papers, 1092, noviembre de 2013
Jimeno, J F (2015), “The Long-lasting Consequences of the European Crisis”, documento de trabajo del BCE 1832.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autores: Tito Boeri es presidente de la Agencia de Seguridad Social italiana (Inps). Juan F Jimeno (doctor en Economía, MIT, 1990) es jefe de la División de Investigación del Banco de España desde octubre de 2004.
Imagen: Se ve un ticket prioritario mientras la gente hace cola dentro de una oficina de desempleo en Atenas el 6 de septiembre de 2012. REUTERS/John Kolesidis.
