Olivier Blanchard ha abordado, con su habitual claridad y franqueza, las críticas al papel del FMI en el rescate financiero de Grecia. Se trata de una declaración personal. Pero, al redactarla, también expone la filosofía operativa y el mandato del FMI. La declaración de Blanchard no solo dará forma a nuestra visión de la evolución de la crisis griega, sino que también podría definir cómo entendemos el papel adecuado del FMI. Su entrada de blog merece una lectura y una reflexión detenidas.
El riesgo de contagio impidió la reestructuración de la deuda
Según él, los críticos se quejan de que “La financiación [oficial] concedida a Grecia se utilizó para pagar a bancos extranjeros.” Pero Blanchard insiste en que esa no es la forma correcta de verlo. Los recuerdos del colapso posterior a Lehman seguían muy presentes. Los riesgos de contagio eran reales, o se percibían como reales, y no existían cortafuegos para contenerlos. Esa es, sin duda, la visión oficial. Pero ¿es correcta?
· Si bien fue un momento de gran incertidumbre, también fue una época de nuevas ideas e iniciativas. Apenas 10 días después del desastre de Lehman, el Washington Mutual Bank se convirtió en el mayor banco en quebrar de la historia de Estados Unidos, y las autoridades estadounidenses obligaron a los acreedores y accionistas a asumir todas las pérdidas. El FMI, en cambio, siguió el camino opuesto, anulando su principio bien fundado de que la deuda de un país en dificultades debe reducirse a un nivel “sostenible”. En el caso griego, la reducción de la deuda exigía imponer pérdidas a los acreedores. Frente al temor al contagio, una solución más sencilla, con costes mucho menores para todos, habría sido que las autoridades francesas y alemanas inyectaran efectivo en sus bancos para protegerlos de las pérdidas en sus tenencias de deuda griega.
· Si, incluso con estos esfuerzos, no se pudiera eliminar el riesgo de un contagio incontrolable, la cuestión debería haber sido quién debía asumir la carga de prevenirlo. Un documento del FMI que lleva la firma de Blanchard establece el principio según el cual Grecia debería haber sido compensada, con una subvención financiera (no un préstamo), por aceptar mantener su insostenible carga de deuda en interés de limitar las pérdidas de otros. El documento del FMI dice:
“[…] puede haber circunstancias en las que cualquier forma de reestructuración de la deuda … se considere problemática desde una perspectiva de contagio. […] en estos casos, las preocupaciones sobre sostenibilidad podrían abordarse no mediante una reestructuración de la deuda, sino mediante asistencia concesional [el eufemismo oficial para las subvenciones financieras] proporcionada por otros acreedores oficiales.
El argumento es que el contagio es un problema global y que la comunidad mundial debería compartir el coste de prevenirlo. Sin ese reparto de la carga, es una cuestión aritmética que la austeridad exigida a Grecia fuera mucho mayor de lo que habría sido de otro modo. Y, antes de que las condiciones de los préstamos oficiales se flexibilizaran finalmente, la economía griega ya había perdido impulso.
Pero la austeridad era necesaria en cualquier caso
Según Blanchard, los críticos no tienen razón al quejarse de que “El programa de 2010 solo sirvió para aumentar la deuda y exigió un ajuste fiscal excesivo.” La austeridad fiscal, insiste, no fue una opción, sino una necesidad. Hace una afirmación extraña:
“Si Grecia hubiera quedado por su cuenta, simplemente no habría podido endeudarse. … Incluso si hubiera incumplido por completo su deuda, dado un déficit primario superior al 10 % del PIB, habría tenido que recortar su déficit presupuestario en un 10 % del PIB de un día para otro.”
Sin duda, se trata de un non sequitur. Nadie ha propuesto que la alternativa fuera dejar a Grecia “por su cuenta”. Eso no es lo que hace el FMI. El proceso exige que los acreedores asuman pérdidas y que el FMI proporcione simultáneamente financiación temporal. Ambas cosas ayudan a suavizar el ritmo de la austeridad fiscal.
En cualquier caso, según Blanchard, el fracaso de Grecia para crecer no se debió a una austeridad “que aniquila el crecimiento”, sino a que Grecia no aplicó reformas estructurales.
Aquí se aparta de su propio guion. En declaraciones a Sky News en abril de 2013, Blanchard había advertido a las autoridades británicas de que, al entregarse a una austeridad obsesiva, estaban “jugando con fuego.” De las grandes economías industrializadas, el Reino Unido fue la que más lentamente se recuperó de la crisis, solo por delante de Italia.
Si la austeridad en el Reino Unido era como jugar con fuego, en Grecia era como estar bajo una llave de estrangulamiento. A diferencia del Reino Unido, Grecia no contó con ayuda de la política monetaria; mientras el Reino Unido actuó con decisión para estabilizar sus bancos, los bancos griegos siguen cargados de activos improductivos. Sin estas ayudas, toda la carga recayó sobre la austeridad fiscal griega. El gasto público griego se ha reducido en un tercio desde 2010; su déficit presupuestario estructural del 12 % del PIB potencial se ha transformado en un superávit del 2 %. Son grados de austeridad extraordinarios.
Quizá el artículo académico más famoso de la crisis sea el de Olivier Blanchard y Daniel Leigh, en el que afirman que, en plena crisis, la austeridad ralentiza de forma significativa el crecimiento. Y una austeridad extraordinaria ralentiza el crecimiento en la misma medida extraordinaria. Y otro documento del FMI, este de Luc Eyraud y Anke Weber, sostiene que, si la austeridad persiste, la producción y los ingresos caerán y la carga de la deuda, en realidad, aumentará. El colapso de la producción griega y el aumento de la ratio deuda/PIB fueron la confirmación de estos estudios académicos.
No hay ningún reconocimiento en el blog de Blanchard de las expectativas muy poco realistas que subyacían a los efectos de las reformas estructurales sobre el crecimiento y la productividad. ¿Cómo pudo el FMI asumir una recuperación tan rápida del crecimiento sin flexibilidad cambiaria y con una economía mundial que todavía lidia con sus traumas? Y, dado que las reformas estructurales están necesariamente diseñadas para reducir salarios y precios, la carga de la deuda de empresas y hogares estaba destinada a aumentar, lo que provocaría una nueva desaceleración del crecimiento y elevaría la carga de deuda del gobierno.
El FMI ha aprendido a medida que la crisis ha evolucionado
Los críticos dicen: “Los acreedores no han aprendido nada y siguen repitiendo los mismos errores.” No es así, dice Blanchard.
Entre 2010 y 2012, el PIB griego cayó mucho más de lo que se había proyectado. En su blog, Blanchard afirma: “la consolidación fiscal explica solo una fracción de la caída de la producción.” Es una afirmación curiosa, como también señalaron Paul Krugman y Brad de Long. Sabemos que el colapso de la producción se debió, en gran medida, a la severa austeridad, porque el documento de Blanchard y Leigh demuestra que:
Figura 1: Europa: errores de previsión del crecimiento frente a previsiones de consolidación fiscal
Nota: error de previsión del PIB real para 2010 y 2011 con respecto a las previsiones realizadas en la primavera de 2010 sobre la consolidación fiscal prevista para 2010 y 2011 en la primavera del año 2010; y línea de regresión.
Grecia encaja exactamente con el patrón europeo: la contracción económica griega fue tan profunda porque su austeridad fue asombrosamente grande.
En diciembre de 2012, para conservar el acceso a los fondos del FMI, las autoridades griegas afirmaron dócilmente: “Pese al ajuste [fiscal] que hemos emprendido hasta ahora, se necesitan nuevos esfuerzos para restablecer la sostenibilidad fiscal.” Se llevó a cabo un ajuste importante en 2013, y el PIB siguió cayendo; en 2014 hubo un ajuste pequeño y el PIB empezó a estabilizarse. Hasta ahora, la evidencia es bastante clara: más austeridad, menor crecimiento.
Luego, en 2013 y 2014, los precios cayeron un 5 % acumulado. Este es el ciclo de deflación por deuda de Irving Fisher. A medida que se reembolsa más deuda, la demanda de bienes y servicios se contiene, los precios y los salarios bajan, pero, como el valor de la deuda pendiente no cambia, la carga de la deuda aumenta. No es ninguna ciencia oculta: el FMI, en sus propios estudios , lo reconoce.
Sin embargo, el último análisis de sostenibilidad de la deuda del FMI sigue ignorando esa lógica. El FMI prevé que las autoridades griegas aumentarán su superávit primario (el saldo presupuestario sin pagos de intereses) en un neto de alrededor del 1 % del PIB al año, hasta situarse en torno al 3,5 % del PIB dentro de tres años. Junto con una austeridad profunda y continuada, el análisis también prevé un renovado crecimiento y un aumento de la inflación. En conjunto, se espera que el valor del PIB, el llamado PIB nominal, crezca entre un 3 % y un 4 % anual en los dos próximos años. Quizá ocurra. Pero la evidencia de los últimos 5 años indica que es mucho más probable que el PIB nominal se contraiga entre un 3 % y un 4 % cada año.
Cuando la economía acabe contrayéndose por el ciclo de deflación por deuda y la austeridad persistente, la culpa recaerá sobre los acontecimientos de los últimos meses. Pero conviene recordar que la deflación ya se había instalado mucho antes de que llegara el nuevo gobierno. A principios de febrero, el presidente Obama había diagnosticado que Grecia estaba en plena depresión. Sí, los últimos cinco meses agravarán las cosas; atribuir la responsabilidad por ello, sin embargo, debe esperar a un balance más riguroso.
Cuando la economía griega se contraiga en los próximos años, la culpa también recaerá en la falta de reformas estructurales por parte de los griegos. Blanchard da munición a quienes harán esa fácil acusación. Pero, de nuevo, el propio departamento de investigación del FMI advierte de que los dividendos de las reformas estructurales son débiles y tardan en materializarse (véase el recuadro 3.5 de este enlace). En cambio, el ciclo de deflación por deuda y los efectos contractivos de la austeridad actúan de inmediato. El riesgo es que la economía griega quede gravemente lastrada antes de que se perciban los beneficios de las reformas.
Recordemos que Grecia ya ha emprendido una austeridad heroica, su crecimiento se ha desplomado y ha entrado en un ciclo de deflación por deuda. Irving Fisher nos dijo que, en este punto, solo una reflación, lo contrario de la austeridad, es necesaria para reactivar el crecimiento. Todos podemos estar de acuerdo en que la reflación no es posible. Pero ¿es realmente necesaria más austeridad ahora? Más concretamente, ¿es sensata más austeridad ahora?
La formulación de políticas funciona bajo restricciones políticas
En este notable ensayo, Blanchard se refiere en dos ocasiones a las restricciones políticas impuestas a los acreedores, que han limitado el alcance de la política económica. En mayo de 2010, dice, “existía un límite político a lo que los acreedores oficiales podían pedir a sus propios ciudadanos que aportaran.” Ahora, en 2015, reitera: “existían y existen límites políticos a lo que pueden pedir a sus propios ciudadanos que aporten.” El papel del FMI, afirma, es señalar las contrapartidas económicas; la política dicta las decisiones. Como los acreedores no están dispuestos a ofrecer alivio de la deuda, la política dicta que Grecia emprenda más austeridad. Suena bien. Pero es erróneo por dos motivos.
En primer lugar, la función del FMI no es solo explicar las contrapartidas; es ayudar a tomar decisiones de política inteligentes. En este caso, un alivio de la deuda por parte de los acreedores ahora evitará más alivios (o impagos mayores) en el futuro. Si es muy probable que la austeridad exigida reduzca, de hecho, los ingresos y aumente la carga de la deuda, el calvario que hemos atravesado en los últimos meses está destinado a repetirse. El alivio de la deuda a cuentagotas aumentará la angustia y el dolor tanto de acreedores como de deudores.
En segundo lugar, durante los últimos meses, el FMI se ha mantenido codo con codo con los acreedores europeos exigiendo más austeridad a los griegos. De hecho, al exigir más ingresos por el IVA y pensiones reducidas, quizá la voz del FMI haya sido la más estridente. Pero, aunque Blanchard confirma ahora que el FMI había comunicado a los acreedores europeos la necesidad de un alivio de la deuda, este hecho (que el FMI creía que era necesario un alivio sustancial) no se hizo público hasta que el análisis de sostenibilidad de la deuda se publicó el 2 de julio, tres días antes del referéndum griego. Al retrasar la publicación de este análisis, el FMI actuó de mala fe. Una publicación anterior habría creado un contrapeso público legítimo y transparente frente a quienes se oponían al alivio de la deuda y, así, habría debilitado las restricciones políticas y aumentado las probabilidades de una decisión económica superior.
Entonces, ¿por qué el FMI publicó finalmente sus cifras sobre el alivio de deuda necesario? El papel de Estados Unidos es crucial. Aunque el presidente Obama había advertido a principios de febrero contra la presión sobre una nación que se encontraba en plena depresión económica, las autoridades estadounidenses se mantuvieron al margen de las negociaciones. Por ello, los acreedores europeos, con su importante voz en el Directorio Ejecutivo del FMI, podían imponer su criterio. Pero, finalmente, con la amenaza de que Grecia abandonara la eurozona cada vez más real, los estadounidenses despertaron ante la realidad de la turbulencia financiera y geopolítica. Parece ahora que la decisión de hacer público el análisis que indicaba que Grecia necesitaba un alivio de la deuda se tomó a instancias de las autoridades estadounidenses.
Solo el 7 de julio, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Jack Lew, pidió más alivio de la deuda por parte de los acreedores europeos, y casi simultáneamente la directora gerente del FMI, Christine Lagarde, hizo una declaración casi idéntica. De hecho, la discreta expresión del FMI «operaciones con la deuda», su código para el alivio de la deuda, se abandonó, y «reestructuración de la deuda» pudo al fin enunciarse abiertamente.
¿Qué lecciones hemos aprendido, en realidad?
La economía de un diseño de programa basado en la investigación del FMI, que expuse el 21 de junio en voxeu, sigue pareciéndome bastante acertada. El superávit primario debería mantenerse en el 0,5 % del PIB durante los tres próximos años. Debería haber un alivio de la deuda suficientemente grande por adelantado (ahora, no como una vaga promesa de estudiar un alivio más adelante) para que: a) Grecia no se vea obligada a pedir prestado dinero nuevo a los acreedores oficiales para devolver sus viejos préstamos; y b) en tres años, la carga de la deuda sea tan baja que Grecia pueda tomar prestado de prestamistas privados mediante bonos convertibles contingentes soberanos que pongan un límite al endeudamiento. Por supuesto, la vertiente política de todo esto es imposible, como muchos señalarían sin duda.
Que el FMI opere bajo “límites políticos” resulta aún más preocupante. La experiencia de los últimos años recuerda que el FMI actúa en interés (a menudo equivocado) de sus principales accionistas. Por ello, el FMI no puede ser una institución tecnocrática que diga la verdad al poder. En el momento decisivo, debe hacer lo que se le ordena. Así pues, debe plantearse la pregunta: ¿por qué existe el FMI y para quién?
En cuanto a los griegos, en 2009, sus problemas eran fruto de sus propios actos. Pero luego quedaron atrapados en un juego de poder que cobró vida propia. En ese juego de poder, la política desafió a la economía. Eso no debería haber sorprendido: el euro surgió de un proceso político que desafió a la economía. Los últimos años fueron simplemente una continuación lógica de esa construcción económicamente ilógica. El acuerdo fraguado este último fin de semana, si es un acuerdo real, sigue desafiando la lógica económica, y es muy probable que los griegos sufran más dolor y que los acreedores acaben viendo menos de su dinero. Esa es, en última instancia, la tragedia griega.
Este artículo se publicó originalmente en Bruegel, el centro de análisis con sede en Bruselas. Lea el artículo en su sitio web aquí.
La publicación no implica el respaldo de los puntos de vista del Foro Económico Mundial.
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Autor: Ashoka Mody es profesor visitante Charles y Marie Robertson de Política Económica Internacional en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton.
Imagen: Operación de retirada de efectivo en un cajero automático de una sucursal bancaria en el centro de Atenas, Grecia. REUTERS/Christian Hartmann
