El Reino Unido podría encaminarse hacia otra "votación popular" sobre su retirada de la Unión Europea. El país ha llegado a este punto como consecuencia de uno de los riesgos más graves, evidente desde la votación original del Brexit en 2016, que entrañan los referéndums: a saber, que permiten a los políticos eludir la responsabilidad por decisiones de gran trascendencia.
Ahora que la primera ministra británica, Theresa May, ante una derrota segura, ha aplazado la votación del Parlamento sobre el acuerdo que alcanzó con la Unión Europea el mes pasado sobre la salida del Reino Unido del bloque, el argumento a favor de una "votación popular" –un segundo referéndum sobre el Brexit– está ganando terreno. Pero ¿es realmente el referéndum el mecanismo adecuado para resolver cuestiones políticas que los representantes electos de la ciudadanía no pueden o no quieren resolver?
Los referéndums dan voz a la ciudadanía. Ese es su atractivo en una era en la que la gente está enfadada y descontenta con el establishment político. Pero sin normas, un referéndum no es más que una invitación a un rugido colectivo de enfado. Esto debe distinguirse de una decisión de política nacional. Esta última requiere una ponderación cuidadosa de los intereses de todos. Esa no es –ni puede ser– la tarea de cada ciudadano.
En algunas cuestiones, lo que es bueno para una persona puede ser muy malo para otras, y lo que es malo para otras puede acabar siendo aún peor para el individuo. La mayoría de las personas no dispone del tiempo, el interés, el conocimiento, el acceso ni el deseo necesarios para comprender en profundidad estas consideraciones, asunto tras asunto. Sin embargo, eso es precisamente lo que se necesita para tomar decisiones en nombre de toda una comunidad.
Esta es la razón de ser de la democracia representativa. Los votantes confían a los políticos la tarea de informarse –haciendo pleno uso de los servidores públicos, la información y el análisis– y de sopesar las alternativas con una perspectiva a largo plazo y de conjunto.
A continuación, los políticos deben llevar sus conclusiones a un foro (el Parlamento) diseñado para representar distintos intereses a través de partidos políticos en competencia, circunscripciones y representantes. Los votantes, otros cargos electos (mediante el control parlamentario) y los medios de comunicación independientes les exigen cuentas por sus decisiones.
El peligro es que los políticos puedan utilizar un referéndum para eludir la responsabilidad por decisiones difíciles. Incluso antes de acceder al poder, el recién investido presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, utilizaba referéndums "informales" sobre asuntos como la cancelación del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México (que ya está construido en un 30%) y el respaldo a sus diez principales programas sociales y de infraestructura.
Entonces, ¿cómo pueden los países asegurarse de que someter una política pública a votación directa no socave la calidad de la toma de decisiones en una democracia representativa?
Por supuesto, los gobiernos podrían simplemente no convocar referéndums. Ese es el caso de Bélgica, Malasia e Indonesia (donde se recurrió a plebiscitos durante la intensificación del gobierno autoritario entre 1985 y 1999). Pero si los países desean seguir teniendo la opción de los referéndums, deberían imponer normas formales que ayuden a garantizar que los políticos no puedan utilizarlos para eludir decisiones difíciles. Para empezar, los países deberían limitar los supuestos en que pueden convocarse (por ejemplo, solo en relación con las enmiendas constitucionales), establecer un umbral mínimo de participación y exigir una mayoría cualificada.
En Australia, por ejemplo, los referéndums solo pueden utilizarse en determinadas circunstancias y solo pueden aprobarse con el apoyo de la mayoría en la mayoría de los estados (además de una mayoría general). Estos límites deberían aplicarse en el Reino Unido, exigiendo a los referéndums no solo una mayoría general, sino también mayorías separadas en Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
Otra forma de evitar las trampas de los referéndums es hacerlos no vinculantes. Finlandia y Noruega solo permiten referéndums sobre esta base, mientras que los políticos australianos tienen la opción de convocar plebiscitos no vinculantes.
Esto responde a otra característica esencial de un referéndum eficaz: garantizar que los políticos asuman la responsabilidad de la respuesta política. En Suiza, por ejemplo, un referéndum puede utilizarse para conocer la preferencia de la ciudadanía, pero los políticos deben asumir la responsabilidad de elaborar la política que mejor sirva al interés nacional.
Así ocurrió en un referéndum de febrero de 2014, en el que una mayoría de los votantes y cantones suizos expresó su preferencia por limitar la inmigración mediante cuotas. Pero la simple introducción de tales cuotas habría vulnerado las condiciones de la participación de Suiza en el mercado único de la UE. Por ello, en 2016, el Gobierno ofreció su propia solución, aprobando una ley que permite a los empleadores dar prioridad a los solicitantes de empleo suizos (sin limitar la libre circulación de trabajadores de la UE hacia Suiza).
Al convocar referéndums, los políticos deben asumir también la responsabilidad del contexto en el que la gente decide. Deben asegurarse de que la pregunta que se formula esté bien planteada y de que haya tiempo para deliberar y disponer de información de buena calidad. En Suiza, una tradición consolidada de deliberación y consulta local prolongadas da lugar a una forma de toma de decisiones lenta pero muy deliberativa. Plantear un referéndum a la ciudadanía sin esa preparación produce una reacción instantánea. En la antigua Atenas, cuna de la democracia, los ciudadanos votaron el primer día del debate condenar a muerte a toda la población masculina de Mitilene como castigo por su revuelta contra el control imperial ateniense. Al día siguiente, los ciudadanos se habían calmado y votaron por la clemencia.
En el Reino Unido, términos como "Brexit", "sin acuerdo" y "permanecer" se han cargado de una enorme connotación, y los partidarios de cada opción inducen a los votantes a respaldar su postura. Una forma de contrarrestar esa inducción –respaldada por encuestas anteriores– podría ser pedir a los votantes que, en primer lugar, consideren lo que realmente saben sobre el tema, incluido lo que entienden por los términos clave. Los políticos que defienden una elección entre tres opciones deberían conocer el "encuestas –podría consistir en pedir a los votantes que, en primer lugar, consideren lo que realmente saben sobre el tema, incluido lo que entienden por los términos clave. Los políticos que defienden una elección entre tres opciones deberían ser conscientes del "efecto de compromiso", por el que las personas tienden a elegir la opción intermedia, en lugar de considerar cada una con detenimiento.
El Reino Unido solo ha celebrado tres referéndums en todo el país a lo largo de su historia: sobre la pertenencia a la Comunidad Económica Europea en 1975; otro sobre el sistema de voto alternativo en 2011; y la votación sobre el Brexit en 2016. Pero ahora podría estar a punto de celebrar otra votación de enorme trascendencia.
A medida que los referéndums se vuelven más frecuentes, los países deben establecer normas que garanticen que los políticos no abusen de ellos. Esto implica que los referéndums sean no vinculantes, al menos en la mayoría de los casos. Implica ofrecer el tiempo, la información y la oportunidad de una deliberación genuina en todo el electorado. Y nunca debe eximir a los políticos (ni a sus asesores) de su responsabilidad. Fueron elegidos para aprobar políticas que promuevan el interés nacional. Deben rendir cuentas por ello.
