La candidatura de Turquía para ingresar en la Unión Europea (UE) podría por fin estar «de nuevo encarrilada», según el máximo responsable del bloque en materia de ampliación. Y aunque ese camino aún podría tener varios obstáculos que superar, investigaciones recientes, llevadas a cabo por el Grupo Banco Mundial, describen varias medidas de política provisionales que podrían acercar a las partes y, al mismo tiempo, beneficiar a la economía turca.
La mayoría de los bienes ya circulan libremente entre ambas economías, en virtud de la Unión Aduanera UE-Turquía establecida en 1995. Pero la agricultura, como suele ocurrir, ha demostrado ser un punto de fricción y sigue hoy al margen de la Unión Aduanera.
Un conjunto de instituciones permanentes, establecidas en virtud del Acuerdo de Ankara de 1963, ha ido reduciendo las restricciones al comercio agrícola. Estas instituciones han prestado de forma constante apoyo técnico y han ayudado a facilitar una acción rápida cuando han surgido oportunidades políticas. Y hoy sigue habiendo oportunidades para actuar en materia de agricultura, con independencia de que Turquía se convierta o no en Estado miembro de la UE.
La plena adhesión a la UE supondría la eliminación de todas las barreras comerciales restantes entre ambas economías. Turquía adoptaría el acervo comunitario, el amplio conjunto de leyes que rige en todos los Estados miembros de la UE, lo que tendría dos implicaciones clave para el sector agrícola turco: adoptar las normas de seguridad alimentaria de la UE y adoptar la Política Agrícola Común de la UE.
El primer paso, la adopción de las normas de seguridad alimentaria de la UE, no es controvertido. Turquía ya ha iniciado este proceso. La UE es el mayor mercado de Turquía para las exportaciones agrícolas, por lo que las empresas están acostumbradas a cumplir sus normas.
Además, el mercado interno de alimentos de Turquía se ha vuelto cada vez más sofisticado. Cada vez más consumidores compran alimentos en supermercados, restaurantes y cadenas de comida rápida, que tienen sus propios requisitos de seguridad alimentaria y a menudo superan los estándares gubernamentales.
Por último, las exportaciones de Turquía a otras regiones, especialmente al norte de África y Oriente Medio, están creciendo rápidamente, y las estrictas normas de seguridad ofrecen a los exportadores turcos una ventaja adicional.
El segundo paso es más controvertido, ya que exigiría que Turquía adoptara la Política Agrícola Común (PAC) de la UE. Tanto la UE como Turquía protegen sus sectores agrícolas, y el nivel de apoyo proporcionado en cada economía es aproximadamente el mismo.
Sin embargo, en Turquía gran parte del apoyo se dirige a cultivos específicos de importancia política o económica. En cambio, en la UE existe una tendencia a proporcionar ayudas a los agricultores desvinculadas de la producción.
Adoptar este enfoque más flexible podría ayudar a Turquía a continuar una transformación de su sector agrícola que ha sido en gran medida beneficiosa. Sin embargo, también podría ocurrir que llegar a un acuerdo sobre agricultura volviera a ralentizar el proceso de adhesión.
Por tanto, Turquía puede seguir otros caminos que no requieren la plena adhesión a la UE.
Para empezar, Turquía podría adaptar unilateralmente un programa nacional de ayudas agrícolas más flexible, sin aplicar íntegramente la PAC de la UE. Turquía y la UE también podrían acordar incorporar plenamente la agricultura a la Unión Aduanera, especialmente si se resuelve el conjunto cada vez menor de puntos de fricción en el marco de la UA actual. Turquía también podría acelerar la adopción de acuerdos de libre comercio con terceros países.
Las simulaciones de políticas, basadas en un modelo de equilibrio general computable (EGC) multirregional y multisectorial, sugieren que los efectos de cada paso hacia la integración de ambas economías beneficiarían a Turquía, aunque los beneficios serían pequeños en relación con el tamaño de toda la economía turca. Esto se debe en parte a que, en el marco de las instituciones de Ankara, las barreras comerciales ya se han reducido, por lo que los pasos necesarios para completar las Uniones Aduaneras o cumplir los tratados comerciales con terceros países son, en sí mismos, de poca envergadura.
Además, el crecimiento económico, guiado en parte por el Acuerdo de Ankara, ha transformado la economía turca y el papel de la agricultura en ella. Aunque el sector agrícola de Turquía sigue siendo el mayor de Europa, la producción agrícola representa solo una pequeña parte del PIB turco. La proporción de la agricultura en el comercio de mercancías ha disminuido, y también está menguando la proporción de la mano de obra empleada en la agricultura. En consecuencia, los cambios en las políticas agrícolas tienen un impacto menor en la economía general.
Sin embargo, es significativo que las simulaciones de políticas sugieran que los trabajadores, tanto cualificados como no cualificados, se beneficiarían de unos vínculos económicos más estrechos entre Turquía y la UE. Los trabajadores agrícolas menos cualificados serían quienes más se beneficiarían, lo que ayudaría a seguir reduciendo las tasas de pobreza del país (figura 1).
Las simulaciones también sugieren que unos vínculos económicos más estrechos entre Turquía y la UE continuarían la transformación estructural del sector agrícola turco, que ya está en marcha. La mano de obra seguiría abandonando la agricultura, pero los salarios reales de los trabajadores cualificados y no cualificados mejorarían, lo que ayudaría a seguir reduciendo las tasas de pobreza del país (figura 1).
En otros países de la OCDE, se han cerrado las brechas de ingresos entre quienes trabajan en la agricultura y quienes trabajan en otros sectores, un proceso que suele llevar generaciones. A medida que Turquía ha experimentado su rápida transformación económica, los ingresos medios han aumentado considerablemente y las tasas de pobreza han disminuido drásticamente. Aun así, persiste una brecha significativa entre los ingresos medios de la agricultura y los de otros sectores, y las tasas de pobreza rural siguen siendo mucho más altas que las urbanas.
Las simulaciones sugieren que los cambios en las políticas comerciales pueden ayudar, pero combinar los cambios en la política comercial con cambios en las políticas internas puede acelerar el proceso. En particular, fomentar la evolución continua del sector implica dejar atrás las políticas retrospectivas que respaldaban cultivos importantes en el pasado y destinar los recursos a ayudar al sector a aprovechar las oportunidades emergentes y a apoyar a las personas desproporcionadamente pobres que dependen de la agricultura para subsistir.
Este artículo se publicó originalmente en el blog The Trade Post del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Donald F. Larson es economista sénior del Grupo de Investigación sobre el Desarrollo del Banco Mundial.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea en Bruselas el 15 de junio de 2005. REUTERS.
