La rápida urbanización de China ha sido una maravilla mundial. Pero ese impresionante crecimiento también ha traído desafíos, entre ellos la falta de coordinación entre ciudades cercanas. Como reconocen cada vez más los expertos en desarrollo, las economías son más eficaces cuando las ciudades forman conglomerados para coordinar el uso de sus recursos y compartir sus riesgos.
Esto es especialmente cierto en la región que rodea Pekín, que incluye la ciudad de Tianjin y la provincia de Hebei (también llamada Ji). Esta zona de «Jing-Jin-Ji» representa el 8 % de la población del país y el 10 % de su economía, y tiene un gran potencial para convertirse en un conglomerado urbano de primer nivel mundial. Sin embargo, la expansión urbana descontrolada y la excesiva dependencia del núcleo de Pekín han dejado a la región con un desajuste de capacidades que frenará su crecimiento futuro. Un avance decisivo en el desarrollo sinérgico de la zona dinamizaría la economía de la capital china e inspiraría a las áreas metropolitanas del resto del país.
La creación de un conglomerado urbano
Un conglomerado urbano de primer nivel mundial no es simplemente una gran región metropolitana. Las ciudades y provincias que lo componen desempeñan funciones diferenciadas para impulsar las principales industrias del conglomerado. Cada una desarrolla sus propias industrias especializadas de menor escala como parte de un sistema policéntrico que fomenta la competitividad individual y colectiva. Las densas redes de transporte reducen los tiempos de viaje a menos de cuatro horas y permiten la libre circulación del talento, el capital y otros factores de producción.
Cada conglomerado suele tener una o dos ciudades centrales con más de cinco millones de habitantes, centradas en los servicios de alto valor añadido. De tres a cinco ciudades secundarias, con entre 500.000 y cinco millones de habitantes, se ocupan de la manufactura de mayor valor, la logística y el desarrollo tecnológico que poco a poco se desplazan desde el núcleo.
Por último, entre 10 y 30 ciudades más pequeñas, con menos de 500.000 habitantes, suministran componentes esenciales para la producción, como piezas y máquinas herramienta. Esta diferenciación ayuda a prevenir la «enfermedad de las grandes ciudades», en la que el núcleo asume tantas responsabilidades que la comunicación y la coordinación se deterioran.
Pekín tiene 19 millones de habitantes y Tianjin, 13 millones. La provincia de Hebei, que rodea esas ciudades centrales, tiene 73 millones. Esta elevada densidad ofrece a la zona un enorme potencial de crecimiento mediante la formación de conglomerados.
Impulsar Jing-Jin-Ji
Hasta ahora, el crecimiento de la zona de Pekín se ha debido más a la presión del Gobierno para cumplir objetivos económicos generales que a la respuesta a las señales del mercado. Cada organismo de gobierno local ha promovido el crecimiento del PIB en lugar de un desarrollo especializado. Además, recursos públicos esenciales, como la educación y la atención sanitaria, siguen estando excesivamente concentrados en la capital, lo que obstaculiza el desarrollo del resto de la región.
Al reconocer estos desequilibrios, el Gobierno nacional ha ampliado recientemente sus objetivos para incluir preocupaciones ambientales y sociales. Aunque ha logrado cierto desarrollo sinérgico, queda mucho por hacer para distribuir los recursos esenciales por toda la región.
Una mejor coordinación e integración comienzan con la movilidad física. La región está acortando distancias con los conglomerados urbanos desarrollados en cuanto a sus conexiones por carretera y ferrocarril, pero necesitará una gobernanza mejor para garantizar que las ciudades secundarias y más pequeñas tengan una voz influyente a la hora de determinar las prioridades. Las circunvalaciones policéntricas, por ejemplo, son habituales en los conglomerados, pero siguen poco desarrolladas en Jing-Jin-Ji, donde la atención se ha centrado en dar servicio al núcleo.
A partir de ahí, la región puede avanzar hacia la diferenciación industrial. Aunque Tianjin ha dado buenos pasos hacia la especialización en manufactura avanzada, Hebei carece de recursos para competir porque depende principalmente de la producción de bajo valor. Por ejemplo, los fabricantes de automóviles de Pekín prefieren importar piezas del conglomerado del delta del Yangtsé, en el sur. Mientras Hebei no cuente con los recursos para invertir en infraestructura, educación y servicios públicos que respalden el desarrollo industrial, tendrá dificultades para integrarse adecuadamente con el núcleo y complementarlo.
También en este ámbito, el Gobierno ha animado a muchos fabricantes de Pekín a trasladarse a Hebei. Pero la provincia no puede limitarse a esperar el apoyo de Pekín. Debe mejorar activamente su propia oferta para resultar más atractiva a las empresas que podrían instalarse allí.
Dejar que el mercado siga su curso
Los organismos gubernamentales han sido actores clave en el impulso de la urbanización y el crecimiento económico de China. Pero, para promover conglomerados eficaces, tendrán que dar un paso atrás y permitir que los mercados desempeñen un papel más importante.
En general, la intervención gubernamental en los conglomerados se entiende mejor como una pirámide. En el nivel inferior se encuentran políticas generales que eliminan las barreras a la circulación de los factores de producción. En el nivel siguiente están las políticas auxiliares y de apoyo, destinadas a construir infraestructura y reducir los costos operativos. En la cúspide de la pirámide —las capas más estrechas— están las subvenciones y otros incentivos, como las garantías de préstamos, las exenciones fiscales y las ayudas directas en efectivo. Deben utilizarse con moderación para atender necesidades específicas.
Por consiguiente, el Gobierno debería concentrar sus esfuerzos en eliminar barreras y ayudar solo en contadas ocasiones a industrias o empresas específicas. Como han demostrado los países plenamente desarrollados y el conglomerado del delta del Yangtsé, la dinámica espontánea del mercado suele diferenciar mejor las funciones dentro de un conglomerado que los funcionarios públicos.
Jing-Jin-Ji tiene potencial para convertirse en uno de los grandes conglomerados urbanos del mundo e impulsar el desarrollo económico de China a medida que el país pasa de las materias primas a la manufactura avanzada. Para lograrlo, el Gobierno tendrá que adaptar aún más las políticas que han permitido desarrollar el conglomerado hasta ahora.
