Este artículo se publica en colaboración con Chatham House.
Con Europa absorbida actualmente por la crisis de refugiados y, tras los atentados de París, por sus implicaciones en materia de seguridad, la crisis de la eurozona, considerada en su día una “amenaza existencial” para la UE, parece ahora lejana. Sin embargo, la capacidad de la UE para responder con eficacia a la emergencia migratoria en los próximos meses está muy condicionada por el legado de la crisis de la eurozona.
Existen tres paralelismos entre la crisis de la eurozona y la crisis migratoria: la naturaleza híbrida de las estructuras de gobernanza europeas, poco preparadas para afrontar grandes desafíos externos; la preeminencia de Alemania como actor clave; y el importante papel de un país periférico, Grecia, como vía de entrada de un desafío externo que se está convirtiendo en una crisis interna. Estas cuestiones determinarán si la UE logrará superar la crisis de refugiados y cómo lo hará. Sin embargo, son también los ámbitos en los que las capacidades de la UE se han visto más exigidas por la crisis de la eurozona.
En primer lugar, al igual que la eurozona, Schengen refleja la voluntad de los Estados miembros de la UE de cooperar en un ámbito que toca el núcleo de la soberanía nacional (el control de fronteras), pero sin delegar plenamente la toma de decisiones ni las iniciativas legislativas y reglamentarias en una agencia supranacional (como la Comisión en las políticas del «primer pilar»). Si bien la participación de la Comisión puede ser significativa, el impulso político requiere un acuerdo intergubernamental, mientras que la aplicación efectiva depende de las políticas nacionales, tanto en el control de fronteras como en la política macroeconómica. Esto hace que ambas estructuras sean lentas a la hora de responder a desafíos externos.
Esta infografía de la firma de visualización de datos Lucify muestra el flujo de solicitantes de asilo hacia Europa. Cada punto en movimiento del mapa representa a 25 personas y muestra el desplazamiento de personas desde 2012 hasta el 19 de noviembre de 2015.
Desafíos externos
La crisis financiera mundial comenzó en Estados Unidos y la actual crisis de refugiados tiene su origen en Oriente Medio y África; pero en ambos casos, los mecanismos que la UE había diseñado para gestionar esos ámbitos de política no eran lo suficientemente centralizados ni flexibles como para responder con rapidez. La situación se complica aún más por el hecho de que estas estructuras, diseñadas de forma imperfecta, no abarcaban ámbitos políticos conexos: no existe una verdadera política común de asilo que complemente la gestión conjunta de las fronteras exteriores, del mismo modo que no había una unión bancaria junto a la unión monetaria. Como ocurrió en la eurozona, los líderes nacionales deberán, en última instancia, acordar entre ellos el reparto de las cargas, así como reforzar las instituciones supranacionales, para resolver la crisis de refugiados.
Pero la crisis de la eurozona ha agotado precisamente esos activos (la voluntad política, la confianza entre los Estados miembros y el margen de maniobra de las élites frente a la opinión pública nacional) que son indispensables para que un acuerdo de este tipo pueda concretarse en un futuro próximo. Las reacciones al plan de reubicación de refugiados de la Comisión y la carrera por levantar vallas en Europa central anticipan un proceso de negociación prolongado y potencialmente tóxico.
El papel de Alemania
En segundo lugar, la crisis de la eurozona ha dejado un legado complejo en lo que respecta al papel de Alemania. A causa de la crisis de la eurozona, la UE adquirió un líder al que recurrir en tiempos de emergencia: Alemania, y en particular su canciller, Angela Merkel.
La decisión de Merkel de acoger a refugiados sirios puede interpretarse como un ejemplo de Alemania que traslada el papel de liderazgo que adquirió durante la crisis de la eurozona. De no haber sido por la iniciativa alemana, las consecuencias podrían haber sido devastadoras: miles de refugiados varados en los Balcanes y una crisis humanitaria en aumento que podría desestabilizar el sureste de Europa y empañar la imagen global de la UE como potencia normativa.
La reacción inicial de la mayoría de los alemanes fue dar la bienvenida a los refugiados, pero la decisión de Merkel no se tomó en el vacío. Durante la crisis de la eurozona, las élites alemanas se esforzaron por equilibrar la necesidad de que Alemania salvaguardara los logros de la integración europea con la necesidad de mantener a la opinión pública alemana de acuerdo con los sacrificios y costes que ello implicaba. Las mismas consideraciones están en juego en la crisis de refugiados, solo que con el peso añadido del legado de la eurozona.
Solo bastaron unas pocas semanas para que surgieran sentimientos negativos hacia la gestión de Merkel. Que el partido antieuro Afternative for Germany sea ahora el vehículo del sentimiento antiinmigración demuestra las claras continuidades entre las fricciones generadas por la crisis de la eurozona y las restricciones a las que se enfrentará el gobierno alemán para ejercer liderazgo en la cuestión de los refugiados.
El epicentro griego
El tercer paralelismo entre la crisis de la eurozona y la crisis de refugiados se refiere a la importancia de un Estado miembro periférico, pero estratégicamente situado: Grecia.
Desde 2010, Grecia había sido en gran medida el centro de atención. Mientras la UE se centraba en la economía griega, sin embargo, se estaban sentando las bases de la crisis de refugiados. El nuevo gobierno radical de izquierdas de Syriza permitió el libre paso de refugiados y migrantes por territorio griego, a medida que se desplazaban desde Turquía hacia Europa en la primera mitad de 2015.
Al igual que en las cuestiones financieras, Grecia fue la grieta en el edificio que permitió que una crisis externa inundara la UE. Del mismo modo que en la política de la eurozona, la viabilidad a largo plazo y el atractivo del proyecto europeo se verán sometidos a presión en los próximos meses, a medida que se ponga a prueba la capacidad de la UE para mantener intacta su zona de libre circulación interna y la protección común de las fronteras exteriores.
Una vez más, Grecia puede ser la prueba decisiva de la credibilidad de Europa. Irónicamente, la ideología radical de izquierdas de Alexis Tsipras y de su gobierno los convierte en un socio receptivo para moderados como Merkel y la Comisión en la cuestión de los refugiados. Tsipras se ha mostrado dispuesto a colaborar con la UE en este asunto, probablemente con la expectativa de obtener contrapartidas en la cuestión de la deuda griega. Esta expectativa presupone que el tono en la UE seguirá siendo marcado por los moderados.
Zona Schengen
Esto, sin embargo, es dudoso tras los atentados de París. Al mismo tiempo, con el plan de reubicación de refugiados de la UE ineficaz y los Estados de los Balcanes Occidentales levantando vallas a lo largo de sus fronteras, la capacidad de la UE para ofrecer alivio se está quedando rápidamente atrás frente a las todavía enormes entradas diarias de refugiados en las islas griegas.
Grecia puede pronto darse cuenta de que, en lugar de que la UE contemple la flexibilización de sus condiciones económicas a cambio de la cooperación griega en la cuestión de los refugiados, la UE (o al menos algunos políticos europeos) empezará a considerar la expulsión de Grecia de Schengen como la forma más eficaz (y más barata) de salvaguardar la libre circulación en Europa. Los déficits de gobernanza del sistema político griego y la imperfecta integración en el ámbito de la protección de fronteras pueden muy pronto reavivar el debate sobre la integridad territorial de la UE y la irreversibilidad de la integración europea.
Lo anterior no significa que la UE vaya necesariamente a fracasar en su supervivencia a la crisis de refugiados. Al igual que con la eurozona, una combinación de diplomacia hábil, liderazgo decidido (en particular por parte de Alemania) y sentido de urgencia podría todavía permitir que surjan soluciones de colaboración.
Sin embargo, no hay razón para esperar que este sea un proceso sencillo. Por el contrario, mucho dependerá del capital político que los gobiernos nacionales de toda Europa todavía tengan a su disposición para sacar adelante compromisos con sus respectivas opiniones públicas. La larga sombra de cinco años de laboriosa gestión de la crisis de la eurozona hará que este sea un desafío más difícil que cualquiera al que la UE se haya enfrentado jamás.
La publicación no implica el respaldo de las opiniones expresadas por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Angelos Chryssogelos es profesor de Política Europea en la Universidad de Limerick.
Imagen: Un migrante camina hacia Gevgelija, en Macedonia, tras cruzar la frontera de Grecia con Macedonia. REUTERS/Ognen Teofilovski .
