Se ha presentado la descentralización como un sistema para mejorar los resultados económicos.
El resultado de la descentralización varía según los contextos.
Los responsables de políticas deben centrarse en el desarrollo de capacidades como piedra angular de la descentralización.
Desde la segunda mitad del siglo XX se ha producido una revolución en la gobernanza, que se ha extendido por todo el mundo en formas diversas y que recibe el nombre de «descentralización» o «devolución». El impacto de la COVID-19 ha agravado la tendencia hacia un mundo descentralizado, casi siempre sin un debate sobre la creación de las condiciones previas necesarias para un sistema descentralizado exitoso.
La esencia de la descentralización ha sido resumida con acierto por Mahatma Gandhi: «Una verdadera democracia no puede ser gestionada por veinte hombres sentados en el centro; debe ser gestionada desde abajo por el pueblo de cada aldea».
Tradicionalmente, la descentralización se define como la transferencia de poderes y recursos del gobierno central a los gobiernos subnacionales. Se ha presentado la descentralización como un vehículo de mayor eficiencia y de mejores resultados económicos. Sin embargo, la investigación empírica revela una creciente divergencia entre los resultados teóricos y prácticos de la descentralización. Las afirmaciones reiteradas de que la descentralización funciona, aunque sea de forma disfuncional, han quedado sepultadas bajo los enormes desafíos planteados por la crisis inducida por la pandemia.
¿Qué postulan los defensores y los detractores de la descentralización?
Uno de los principales argumentos de los defensores de la descentralización ha sido su capacidad para ajustarse a las necesidades locales mediante políticas y servicios a medida. Por ejemplo, tras la devolución de competencias, Gales creó el Ministerio de Educación y Aprendizaje Permanente para desarrollar el capital humano, al que de otro modo no se habría prestado especial atención. Además, la descentralización también puede aumentar la competencia entre regiones, lo que conduce a una mayor producción y estimula la innovación en la formulación de políticas.
Varios académicos han sostenido que la descentralización conlleva una mayor rendición de cuentas, cercanía y participación de los ciudadanos. La cercanía permite reducir el coste de recopilar y utilizar esa información, mientras que la participación y la rendición de cuentas facilitan una mejor vigilancia y escrutinio de las acciones de los representantes electos.
Los detractores de la descentralización han sostenido que la competencia entre regiones podría generar una pérdida irrecuperable de eficiencia (el coste para la sociedad derivado de una asignación ineficiente de recursos) en el crecimiento general del país. Las numerosas capas burocráticas de la gobernanza descentralizada podrían añadir trabas administrativas, corrupción y un aumento de costes por la duplicación de tareas. La falta de restricciones presupuestarias estrictas en el contexto de financiación separada y unidades de decisión independientes podría llevar a los gobiernos regionales a gastar en exceso, lo que daría lugar a déficits fiscales sin una responsabilidad adecuada. Los profesores Pranab Bardhan y Dilip Mookherjee demuestran que la posibilidad de corrupción derivada de una mayor cercanía puede traducirse en lobby sobre la formulación de políticas. Las diferencias entre las agendas políticas de los distintos niveles de gobierno también pueden generar incertidumbre.
Las implicaciones en el mundo real de una teoría perfecta sobre el papel
En las últimas tres décadas, ha existido una marcada propensión a considerar la descentralización como una solución a los obstáculos del desarrollo y como una vía hacia una sociedad eficiente. Sin embargo, el resultado de la descentralización varía según los contextos, incluidos el entorno regional e institucional de un país y el proceso de implementación. Un estudio empírico de Andrés Rodríguez-Pose y Adala Bwire demuestra que no existe una relación directa entre el crecimiento económico positivo y la devolución de competencias.
Si bien los argumentos a favor de la descentralización ofrecen una base teórica excelente, sus aspectos prácticos requieren una mayor atención. Los debates sobre la desglobalización indican no solo las vulnerabilidades asociadas a una mayor interdependencia, sino también la debilidad de los sistemas locales. La aplicación uniforme de la descentralización en un país con historias regionales diversas, calidad institucional y dependencia de la trayectoria (la tendencia de las instituciones a desarrollarse de una manera particular como resultado de sus características históricas y estructurales arraigadas) puede, de hecho, aumentar la desigualdad derivada de una ceguera sistémica y estructural.
Las repercusiones de aplicar medidas de descentralización sin considerar las diferencias territoriales pueden tener un efecto en cadena sobre el bienestar de un país. Por ejemplo, en un país con varias provincias o estados, con historias propias, dependencias de la trayectoria y calidades institucionales diferenciadas, la aplicación de una política de descentralización uniforme puede pasar por alto las diferencias que existen entre ellos. Si no se tienen en cuenta, las provincias que se quedan rezagadas podrían quedar atrapadas en un círculo vicioso de mayor corrupción y trabas administrativas.
La COVID-19 ha erosionado la imagen positiva asociada a la descentralización. El impacto de las directrices de confinamiento a escala nacional ha puesto de manifiesto debilidades y la incapacidad de los gobiernos para coordinarse incluso en países teóricamente descentralizados. En un país descentralizado como la India, se pudieron observar dos tipos de enfoques para hacer frente a la pandemia.
Por un lado, el estado de Kerala ha utilizado con eficacia el sistema descentralizado para realizar pruebas, rastrear y aislar casos; por otro, varios estados bajo el mismo sistema han fracasado casi siempre en su lucha contra la pandemia. Por tanto, la descentralización debe redefinirse y reformularse para tener en cuenta los desequilibrios regionales y las tendencias de dependencia de la trayectoria. Los responsables de políticas deberían centrarse en el desarrollo de capacidades como piedra angular de la descentralización.
En resumen, la venta de la descentralización como solución integral a los problemas del desarrollo económico y de la gobernanza debe considerarse con cautela, ya que puede tener tanto efectos positivos como repercusiones negativas. En sociedades con profundas desigualdades, la descentralización es el camino ideal a seguir; no obstante, los responsables de políticas deben ser cautelosos en la formulación y la aplicación de la misma.
El éxito de la descentralización depende de diversos otros factores, como la calidad institucional, el contexto nacional y local, y la forma en que se implemente la descentralización. Un debate adecuado sobre las condiciones previas y sobre la reducción de las desigualdades interregionales debe ir de la mano de la descentralización. En el contexto de «The Great Reset», es imperativo que el nuevo contrato social se centre en renovar a fondo la descentralización.
