La pandemia de COVID-19 ha puesto aún más de manifiesto el declive de nuestras instituciones internacionales. Pero también nos recuerda que nuestros mayores problemas son de naturaleza global. Ya se trate de pandemias, cambio climático, terrorismo o comercio internacional, todos son asuntos globales que solo podemos abordar o mitigar de forma colectiva.
En los últimos meses, en ocasiones, ha sido difícil no dar crédito a los agoreros. La vida en 2020 pareció convertirse en una sucesión de malas noticias: enjambres de langostas que azotaban partes de África Oriental, la Península Arábiga y el sur de Asia, las consecuencias económicas de la pandemia, el Brexit y sus efectos en la Unión Europea, la migración e incluso la gestión cotidiana de la pandemia, en la que un conjunto heterogéneo de jurisdicciones adoptó posturas muy duras en una carrera por obtener equipos de protección personal, en detrimento de algunos servicios sanitarios y de los países más pobres.
En este contexto, el destino de un único organismo de la ONU, la Organización Mundial de la Salud (OMS), parece un reflejo de la escasez de cooperación internacional y, al mismo tiempo, resulta llamativamente acertado dadas las circunstancias. En julio de 2020, la administración Trump inició los trámites formales para retirarse de la OMS, a la que tachó de prochina, mientras que los dirigentes de China parecían mostrar desconfianza hacia la organización, inicialmente rechazando las peticiones de la agencia de realizar una investigación independiente sobre los orígenes de la COVID-19.
Nuevas bases
Al promover el Estado de derecho, el humanitarismo y unas condiciones justas, las organizaciones multilaterales contribuyeron a lograr avances sin precedentes en el bienestar humano a mediados del siglo XX, pero el siglo XXI se ha perfilado como una era muy distinta. Para algunos, la COVID-19 ha puesto de relieve el caótico final del multilateralismo, junto con el vacío de gobernanza mundial y el auge de diversas formas de nacionalismo populista, factores que han dificultado enfrentar la pandemia y otros problemas urgentes. Sin embargo, en un aspecto más positivo, la cooperación internacional necesaria para combatir la enfermedad ha ayudado a sentar las bases, si no de un nuevo conjunto de normas y sistemas, al menos de uno reformado.
En este sentido, el terremoto de la pandemia y sus réplicas económicas podrían ofrecer una oportunidad única para renovar el sistema disfuncional actual y convertirlo en uno que favorezca la cooperación sobre la competencia.
Ha llegado el momento de que las Naciones Unidas, la UE, el G20, el G7 y todos los mecanismos mundiales de que disponemos se encarguen de resolver estos problemas.
Taro Kono, ministro encargado de la Reforma Administrativa y la Reforma Regulatoria en la Oficina del Gabinete de Japón
Todos conocemos las prioridades a corto plazo: el despliegue de la vacuna contra la COVID-19 y las respuestas a los efectos económicos y sociales de la pandemia. Pero la cooperación internacional en esos frentes podría sentar las bases para esfuerzos coordinados a largo plazo que aborden desafíos arraigados y prolongados, como el cambio climático y la desigualdad.
Coordinación global
La comunidad internacional figura entre las cuatro partes interesadas clave (las otras son el gobierno, las empresas y la sociedad civil) que pueden mejorar el bienestar de las personas y del planeta. La pandemia ha dejado al descubierto graves fracturas, lo que subraya la necesidad de reforzar los mandatos de las instituciones internacionales. Dado que la información, la tecnología, el dinero, las personas y las enfermedades circulan por todo el mundo, y que el cambio climático afecta a todos en todas partes, la necesidad de coordinación a escala mundial ha aumentado desproporcionadamente.
Las organizaciones internacionales representativas, como las Naciones Unidas, el Tribunal de Justicia Europeo y la OMC, deben intensificar su labor. Las consecuencias de la pandemia y sus repercusiones continuas a corto y largo plazo ponen de relieve que los reguladores son más esenciales que nunca. Lamentablemente, sin embargo, estas instituciones supranacionales tienen cierto problema de reputación, pues la mayoría de los ciudadanos las percibe como distantes e impersonales. A ello se suma la desconfianza en algunos sectores y, en otros, la frustración ante el ritmo, a menudo lento, con el que suelen responder las organizaciones internacionales.
Para contrarrestar estos sentimientos, deben asegurarse de que sus procesos de toma de decisiones sean transparentes e incluyan a todos sus miembros (normalmente, gobiernos soberanos). También necesitan comprender mejor las tendencias globales. Después de todo, tienen el mandato de supervisarlas y, en los últimos años, con demasiada frecuencia, han fracasado. Por ejemplo, llama la atención que ninguna organización internacional haya establecido una métrica fiable para la economía digital mundial, a pesar de su importancia económica y social.
Estos problemas reflejan varias cuestiones, entre ellas, sobre todo, las circunstancias en las que se diseñó el marco institucional actual. Mucho ha cambiado desde el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando se fundaron muchas de las instituciones clave. En el caso de la ONU, se creó para evolucionar, pero en muchos aspectos no lo ha hecho. Además, la mayoría de las organizaciones internacionales dependen de un solo tipo de parte interesada, los gobiernos nacionales, lo que ignora en gran medida las voces cada vez más importantes de la comunidad empresarial, la sociedad civil y otros actores.
Enfoque multilateral con múltiples partes interesadas
La buena noticia es que estos problemas pueden solucionarse y, lo que es aún más alentador, ya hay señales de cambio. Por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) quiere crear un sistema uniforme de definición y medición del comercio digital. La Unión Postal Universal avanza para reajustar las tarifas postales internacionales, que antes estaban desequilibradas. El Acuerdo de París sobre el cambio climático sigue siendo un referente del enfoque multilateral con múltiples partes interesadas, surgido a partir de las bases sentadas inicialmente por el sector privado y la sociedad civil.
Estos ejemplos, muy distintos entre sí, muestran tipos potenciales de modelo. Reformar la ONU es una tarea difícil, de la que tanto se habla, y aunque debe figurar en la agenda, no puede ser la única opción. Ante la ausencia de liderazgo de un solo país, en particular de Estados Unidos, en los últimos años ha surgido lo que algunos denominan «minilateralismo», en el que recae en las potencias intermedias la responsabilidad de llenar el vacío. Un buen ejemplo es el Acuerdo Transpacífico de Asociación, que ha seguido adelante, y que se renegoció como el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico, incluso después de que Estados Unidos se retirara. Otro ejemplo son los estados de Estados Unidos que han mantenido su apuesta por las políticas verdes mientras la administración federal se ha estancado y, en algunos ámbitos, ha revertido años de avances.
Aunque cabe esperar que, durante la presidencia de Biden, Estados Unidos recupere un papel más activo en el plano internacional, ya han quedado atrás los días en que el país encabezaba la acción en muchos ámbitos. Una mayor implicación ayudará sin duda, pues si Estados Unidos, como patrocinador histórico y de gran peso de la ONU, respalda la reforma de la institución, le dará impulso, pero no será la panacea. Tampoco debería serlo; un mundo complejo necesita una variedad de soluciones en las que participen muchas partes interesadas.
La pandemia puso de manifiesto las deficiencias de las respuestas de muchos gobiernos nacionales, pero también evidenció el dinamismo y el liderazgo proactivo de los dirigentes locales y municipales. Con esto en mente, al pensar en las instituciones internacionales, debemos recordar un concepto que a veces se pasa por alto: el de subsidiariedad. La subsidiariedad significa que las decisiones deben tomarse al nivel más detallado posible, lo más cerca posible de donde realmente importan. Las partes interesadas locales deben poder decidir por sí mismas, salvo cuando no sea viable o eficaz. La respuesta no debería ser crear una hegemonía de gobernanza global, sino coordinar las acciones entre responsables de políticas y reguladores.
Principios y acciones
El 21 de enero, el Foro presentó un conjunto de siete principios diseñados para ayudar a los líderes mundiales a repensar las instituciones y los mecanismos que gestionan y coordinan la cooperación internacional. Fueron elaborados por el Grupo de Acción Global, integrado por más de 36 figuras destacadas de todo el mundo, con representantes de gobiernos, empresas, consultoras, grupos de reflexión y el ámbito académico. Los principios abarcan el fortalecimiento de la cooperación global, el avance de la paz y la seguridad, la reglobalización equitativa, la promoción de la igualdad de género, la reconstrucción sostenible, la profundización de las alianzas público-privadas y el aumento de la resiliencia mundial.
Esta iniciativa representa el paso más reciente en una serie de acciones del Foro desde la Reunión Anual 2020. En febrero de 2020, el Foro lanzó la Covid Action Platform, que hoy cuenta con más de 1.800 miembros de los sectores empresarial, gubernamental y de la sociedad civil, que en conjunto han emprendido más de 40 proyectos. Creada con el apoyo de la OMS, ha abordado la pandemia mediante la acción colectiva, la protección de los medios de vida y la garantía de la continuidad empresarial, y ha reforzado las cadenas de suministro de equipos médicos y financiado el desarrollo de vacunas. Asociado a esto, está el apoyo que el Foro brinda a los emprendedores en su labor orientada a combatir la pandemia.
Un mes después llegó la iniciativa de Grupos de Acción Regionales e Industriales, destinada a ampliar las soluciones existentes y generar consenso. En junio, comenzó la iniciativa Great Reset, con el objetivo de ayudar a las partes interesadas a cooperar, especialmente en respuesta a la crisis de la COVID-19. Y en septiembre de 2020, más de 30 directores ejecutivos anunciaron su apoyo al Nuevo Pacto Verde Europeo de la UE.
Los líderes empresariales coinciden en que el Pacto Verde es una herramienta esencial para la recuperación económica de Europa tras la COVID-19, de forma justa, sostenible y resiliente, y el sector privado tiene un interés muy real en crear oportunidades de inversión sostenible. Hasta la fecha, sin embargo, los vínculos entre el comercio y el cambio climático se han ignorado en gran medida, a pesar de que se reconoce que el comercio contribuye aproximadamente con el 25 % de todas las emisiones de gases de efecto invernadero.
Para abordar estos desafíos, el Grupo de Acción de Directores Ejecutivos para el Pacto Verde Europeo ha reunido a altos directivos empresariales para apoyar el Pacto Verde mediante acciones concretas, orientadas a reducir la huella de carbono, adoptar nuevas formas de producción y situar al bloque regional y a sus empresas en el camino hacia la neutralidad climática para 2050.
Un cambio de mentalidad
Quizá lo que estas iniciativas ponen de relieve es el paso hacia el apoyo a las grandes ideas, en lugar de a las grandes instituciones. Estas últimas tienen un papel importante, a menudo infravalorado, que desempeñar. Pese a todas las disputas políticas, es difícil imaginar la respuesta a la pandemia sin la participación de la OMS. De igual modo, aunque es fácil criticar a la ONU por ser una entidad lenta, burocrática y con representación insuficiente, plagada de intereses contrapuestos, ha contribuido a mantener la paz durante los últimos 75 años.
Sin embargo, en una era en la que se requiere una acción rápida para abordar problemas globales urgentes como el cambio climático, ¿tenemos tiempo para esperar la reforma de las grandes instituciones y, lo que es más importante, queremos que las grandes instituciones asuman todo el liderazgo? En cambio, quizá la opción preferible sea formar grupos con las partes interesadas adecuadas en torno a grandes ideas.
Actualización del sistema operativo internacional
La necesidad de que las organizaciones internacionales dinámicas aborden los desafíos globales, desde la pandemia hasta el cambio climático y más allá, ocupó un lugar destacado durante el último día de The Davos Agenda, centrado en impulsar la cooperación global y regional.
“Vivimos en el mismo planeta”, afirmó Taro Kono, ministro encargado de la Reforma Administrativa y la Reforma Regulatoria en la Oficina del Gabinete de Japón. “Ha llegado el momento de que las Naciones Unidas, la UE, el G20, el G7 y todos los mecanismos mundiales de que disponemos se encarguen de resolver estos problemas.”
Muchas de estas instituciones necesitan con urgencia una reforma o, como mínimo, una revitalización. Los gobiernos nacionales y otras partes interesadas también deben animarlas a desempeñar papeles más importantes.
“El sistema operativo del comercio internacional es bastante antiguo”, afirmó Beatrice Weder di Mauro, presidenta del Centro de Investigación en Política Económica (CEPR). “Si fuera un ordenador, tendría unos 50 años. Sin duda querríamos actualizar el sistema.”
Un informe provisional publicado recientemente por un grupo de expertos de la OMS sobre la respuesta mundial a la pandemia reparte las culpas, señalando prácticamente a todos, incluidos los líderes mundiales. Pero apenas perdona a la OMS. Cuando se publique la versión final, podría ofrecer una hoja de ruta para la reforma del organismo.
Queremos que se modernicen las normas y que cuestiones como el comercio digital, que no formaba parte de las negociaciones centrales cuando se creó la OMC, se incorporen claramente.
Damien O'Connor, ministro de Comercio y Crecimiento de las Exportaciones de Nueva Zelanda
Las estructuras de gobernanza de la OMS deben fortalecerse, sostuvo Kang Kyung-Wha, ministra de Asuntos Exteriores de la República de Corea. “Las obligaciones de información de los Estados miembros deben reforzarse y la OMS debe tener más capacidad para exigir información a los Estados miembros si queremos evitar [una repetición de] la incertidumbre y la desconfianza que obstaculizaron la respuesta mundial a la COVID-19 en los primeros meses.”
La Organización Mundial del Comercio (OMC) tiene algunos pasos correctivos que dar antes de poder avanzar. Primero debe elegir a un nuevo director general. Los países miembros no han logrado alcanzar un consenso sobre uno de los dos candidatos restantes para el puesto que quedó vacante en agosto. También debe reactivar su sistema de solución de diferencias, obstaculizado por la negativa de la administración Trump a cooperar en los esfuerzos por nombrar nuevos miembros para su Órgano de Apelación.
Después de eso, no faltará trabajo. “Queremos que se modernicen las normas y que cuestiones como el comercio digital, que no formaba parte de las negociaciones centrales cuando se creó la OMC, se incorporen claramente”, afirmó Damien O'Connor, ministro de Comercio y Crecimiento de las Exportaciones de Nueva Zelanda. El cambio climático se perfila como otro tema clave del siglo XXI.
Mientras tanto, algunas asociaciones multilaterales con múltiples partes interesadas están cubriendo algunas brechas críticas. Rodrigo Yañez, viceministro de Comercio de Chile, presentó el Acuerdo de Asociación de Economía Digital (DEPA) que su país ha alcanzado con Singapur y Nueva Zelanda para trabajar juntos en el comercio digital y promover la interoperabilidad. Añadió que Canadá ha mostrado interés en unirse.
“Un paso adelante muy positivo”, calificó Al Kelly Jr, director ejecutivo y presidente de Visa. “Se aceptan mutuamente los estándares del otro y, de hecho, se aceptan los estándares de la industria.”
¿Qué hace el Foro Económico Mundial en materia de acceso a las vacunas?
Covax es una iniciativa dirigida por un trío: Gavi (la Alianza para las Vacunas), la Coalición para las Innovaciones en Preparación frente a Epidemias (CEPI) y la OMS. Su misión es acelerar el desarrollo y la fabricación de las vacunas contra la COVID-19, y garantizar su acceso justo y equitativo. Gavi y CEPI se lanzaron en Davos, en la Reunión Anual de 2000 y 2017, respectivamente.
“El mecanismo Covax ha reunido a gobiernos, organizaciones internacionales, investigadores y expertos, organizaciones benéficas privadas y empresas privadas en busca de soluciones que beneficien a todos”, afirmó Kang. “Este también debería ser, y en cierta medida ya lo es, el enfoque para abordar el cambio climático, los SEGs [Objetivos de Desarrollo Sostenible] y otros desafíos globales.”
Una colección de iniciativas relevantes para el día se ha creado para quienes tienen acceso a la herramienta en línea del Foro, TopLink.
