El programa de ayuda alimentaria del Gobierno de Indonesia solía entregar sacos de arroz a las aldeas, donde los dirigentes locales los distribuían entre los residentes pobres, pero las personas solo recibían la asignación completa el 24 % de las veces.
Sin embargo, desde que se sustituyó este sistema por uno de tarjetas de débito que permite a las personas comprar en tiendas locales una cantidad de alimentos equivalente, millones de indonesios reciben ahora la cantidad total de alimentos prevista para ellos el 81 % de las veces, según una nueva investigación.
El Gobierno puso a prueba una implementación gradual del programa, lo que le permitió comparar en tiempo real ambos sistemas y estudiar rigurosamente los resultados.
Persisten las dudas sobre dónde fijar el límite del programa para determinar quién recibe ayuda alimentaria, pero su eficacia está fuera de duda.
Durante muchos años, el programa de ayuda alimentaria del Gobierno de Indonesia enviaba sacos de arroz a las aldeas, donde los dirigentes locales debían distribuirlos cada mes entre los residentes pobres. Pero hace unos cinco años, Indonesia cambió el sistema. En lugar de sacos de arroz, se enviaron tarjetas de débito a las personas pobres para que compraran en tiendas locales de sus barrios una cantidad equivalente de alimentos.
La digitalización tuvo un efecto importante: de pronto, millones de indonesios inscritos en el programa empezaron a recibir la cantidad total de alimentos prevista para ellos el 81 % de las veces, según un estudio codirigido por economistas del MIT. En cambio, con el sistema anterior las personas recibían la cantidad completa prevista solo el 24 % de las veces, probablemente porque parte del arroz se distribuía localmente entre muchas personas que no cumplían los requisitos oficiales del programa. Las tarjetas de débito permitieron a las personas pobres comprar alimentos por sí mismas, en vez de depender de que el Gobierno les llevara arroz.
«En la práctica, al pasar de repartir sacos de alimentos a entregar una tarjeta de débito digital con el nombre de cada persona, el programa hace que estas reciban la cantidad completa a la que tienen derecho», afirma Benjamin Olken, economista del MIT y coautor de un nuevo artículo que detalla los resultados del estudio. «Ese es el gran impacto del cambio, que conduce a una reducción considerable de la pobreza».
De hecho, entre el 15 % de los hogares más pobres al inicio del estudio, el cambio a las tarjetas de débito redujo la tasa general de pobreza en un 20 %. Los investigadores lo descubrieron mediante un estudio controlado aleatorizado, en el que compararon los resultados de los distintos métodos mientras el Gobierno implementaba el nuevo programa por etapas.
«Resulta que los efectos son muy grandes», afirma Abhijit Banerjee, economista del MIT y otro de los coautores del artículo. «Esta es la ventaja de realizar un ensayo controlado aleatorizado, en lugar de quedarse sentado especulando sobre los posibles resultados».
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El artículo, «Vales electrónicos para alimentos: evidencia de un experimento a gran escala en Indonesia», se publica en el número actual de la revista American Economic Review.
Los autores son Banerjee, profesor de Economía de la Fundación Ford en el MIT y cofundador del Laboratorio de Acción contra la Pobreza Abdul Latif Jameel del MIT (J-PAL); Rema Hanna, doctora en Filosofía por el MIT en 2005, profesora de la Escuela Kennedy de Harvard y directora científica de J-PAL Asia Sudoriental; Olken, profesor Jane Berkowitz Carlton y Dennis William Carlton de Microeconomía en el MIT y director de J-PAL; Elan Satriawan, economista de la Universidad Gadjah Mada en Yogyakarta, Indonesia, y jefe del Grupo de Trabajo de Políticas del Equipo Nacional para la Aceleración de la Reducción de la Pobreza (TNP2K), organismo gubernamental de Indonesia; y Sudarno Sumarto, investigador principal del Instituto de Investigación SMERU en Yakarta, Indonesia, y asesor de políticas del TNP2K.
Indonesia fundó su programa de ayuda alimentaria, llamado Rastra, antes del cambio más reciente, en 1998, con el objetivo de llegar a unos 15 millones de hogares. Antes del cambio, esos hogares debían recibir cada mes un saco de arroz de 10 kilos, equivalente a cerca del 6,5 % de los ingresos necesarios para superar el umbral de pobreza.
Sin embargo, como el arroz parecía llegar con bastante frecuencia a hogares relativamente más acomodados, en 2017 el Gobierno de Indonesia decidió probar el sistema de tarjetas de débito. En las tiendas del barrio, las personas podían usar sus tarjetas para comprar arroz y huevos, por un valor equivalente al del saco de arroz de 10 kilos.
Durante la implementación del nuevo programa, el Gobierno de Indonesia seleccionó al azar 42 de los 105 distritos regionales para que lo recibieran en 2018, un año antes de que se incorporaran los demás distritos. Esto creó un experimento en condiciones reales, ya que se pudieron comparar los resultados simultáneos de los sistemas nuevo y antiguo en circunstancias similares. Los propios funcionarios indonesios reconocieron que esto ofrecía la posibilidad de realizar un estudio riguroso y se pusieron en contacto con los investigadores.
«Reconocieron que una implementación gradual como esta ofrece la oportunidad de incorporar la aleatorización al diseño de políticas», afirma Olken. Todos los coautores han realizado amplias investigaciones de campo en el ámbito de la economía del desarrollo en Indonesia; Banerjee, Hanna, Olken y Sumarto han colaborado en varios estudios anteriores, incluidos artículos de 2018 y 2019 sobre la distribución gubernamental de alimentos en Indonesia, y Satriawan es experto en programas contra la pobreza y ha estudiado, entre otros temas relacionados, los efectos de la malnutrición. J-PAL respalda experimentos de campo rigurosos y evaluaciones de programas contra la pobreza; una de las ventajas de las duraderas relaciones de trabajo que los investigadores han establecido en Indonesia es precisamente el mayor interés del Gobierno en realizar evaluaciones de vanguardia de su propia labor.
«Es una historia extraordinaria sobre cómo investigadores y gobiernos pueden colaborar para incorporar evaluaciones rigurosas a los programas», añade Olken. «Refleja no solo nuestros intereses específicos en este proyecto, sino también, de forma más amplia, cómo trabaja J-PAL con los responsables de formular políticas».
Para realizar el estudio, los investigadores también colaboraron con funcionarios indonesios para añadir nuevas preguntas a la encuesta nacional de hogares que lleva a cabo el Gobierno. A partir de ella, los investigadores pudieron obtener respuestas sobre los efectos reales del cambio en el programa, incluido el notable aumento, del 24 % al 81 %, en la frecuencia con que los hogares recibían su asignación completa de alimentos. Cerca del 97 % de los hogares también informó que consumía más arroz, mientras que el consumo de huevos aumentó ligeramente.
El programa también evitó un posible inconveniente: que el aumento de la demanda de arroz en las zonas rurales provocara una subida de precios. Los investigadores observaron solo aumentos marginales de los precios. Los costos administrativos del programa también bajaron, de un ya bajo 4 % a menos del 2 %.
Sin embargo, quizá el resultado más destacado sea que la distribución de las tarjetas de débito se llevó a cabo sin contratiempos y sin problemas de cumplimiento del programa.
«Las reglas se cumplen», afirma Banerjee, quien compartió el Premio Nobel de Ciencias Económicas de 2019 con Esther Duflo, del MIT.
«La tecnología sí dificulta hacer cambios», observa Olken sobre el programa. «Si hacer [una distribución preferencial] resulta un poco más difícil, no vale la pena. Lo más llamativo del artículo es este paso repentino al cumplimiento pleno, con cerca del 80 % de las personas recibiendo la cantidad completa a la que tienen derecho».
Sin duda, probablemente seguirán existiendo dudas sobre dónde fijar el límite del programa para determinar quién recibe ayuda alimentaria. Al modificar el programa, algunas personas que están justo por encima del umbral oficial de elegibilidad y que quizá recibían arroz que no estaba destinado a ellas podrían ahora recibir menos alimentos que antes.
«Ningún sistema de selección de beneficiarios es perfecto», afirma Olken. «En conjunto, demostramos que concentrar los beneficios en las personas pobres sí reduce la pobreza y contribuye a los objetivos del Gobierno, pero también significa que otras personas salen perdiendo. Por eso surge esta pregunta: ¿se puede mejorar aún más la selección de beneficiarios para reducir la exclusión y asegurarse de que todas las personas más necesitadas reciban algo? Esa podría ser una cuestión para futuras investigaciones».
Aun así, señala Olken, por ahora la gran eficacia del enfoque de las tarjetas de débito está influyendo en el debate sobre el programa, sus objetivos y su efectividad. «Creo que comprender estos resultados está moldeando el debate sobre las políticas», afirma.
El estudio contó con el apoyo del Gobierno de Australia, Development Innovation Ventures de USAID y la Iniciativa de Gobernanza de J-PAL.
