Los gobiernos de Irlanda, Portugal y España han adoptado una postura notablemente firme en las negociaciones con el nuevo Gobierno griego, en parte por temor a que un impago griego fortaleciera a los partidos contrarios a la austeridad en sus propios países (Wyplosz 2015).1 ¿Cómo sabemos si un impago tendría ese efecto? Dado que la mayor parte de la literatura académica sobre la política del impago de deuda pasa por alto la interdependencia política y económica, no resulta de mucha ayuda para responder a esta pregunta (Jackson et al. 2015). Nuestra nueva investigación parte de la sencilla premisa de que las interdependencias entre distintos países dentro de las redes económicas probablemente tengan un profundo impacto en la política del impago (Chwieroth et al. 2015). En concreto, aportamos pruebas de que los impagos extranjeros tienden a aumentar la propensión de los votantes a castigar a sus propios gobiernos por no pagar a los acreedores privados externos.
En última instancia, nuestros resultados sugieren que un impago griego tendría más probabilidades de reducir, en lugar de aumentar, los incentivos políticos de otros gobiernos europeos para incurrir en impago, contrariamente a las expectativas de muchos comentaristas y líderes políticos.
El impago y la supervivencia política
Un argumento habitual sostiene que, en general, la disposición de un gobierno a pagar sus deudas será mucho más importante que su capacidad de hacerlo a la hora de determinar sus decisiones (Eaton y Gersovitz 1981, Reinhart y Rogoff 2009, cap. 4, Tomz 2007). De ser así, es razonable que los votantes consideren el impago un ejercicio de elección política. La mayoría de los estudios coinciden en que los gobiernos que incurren en impago en regímenes democráticos afrontan un riesgo considerablemente mayor de perder el poder, una de las razones por las que el impago es poco frecuente en las democracias (Borensztein y Panizza 2009, McGillivray y Smith 2008, Livshits et al. 2014).
Por otro lado, los estudiosos han sostenido que, no obstante, los gobiernos electos en el poder pueden optar por el impago por diversos motivos:
Los empleados del sector público, los pensionistas, los votantes de bajos ingresos y los desempleados son numerosos y prefieren que se dé prioridad a las transferencias internas a corto plazo frente a los pagos a los acreedores (Saiegh 2005);
Los votantes creen que los acreedores serán más indulgentes en momentos de dificultad manifiesta o que no pueden sancionar eficazmente a quienes incurren en impago (Borensztein y Panizza 2009, Bulow y Rogoff 1989, Tomz 2007);
Las instituciones políticas nacionales desincentivan las coaliciones de acreedores (Saiegh 2005, 2009, Stasavage 2003); o
Es fácil presentar a los acreedores extranjeros como poco razonables y rapaces (Broner et al. 2010, Gelpern y Setser 2004, Reinhart y Rogoff 2011, Sturzenegger y Zettlemeyer 2007, Tomz y Wright 2013).
La reelección continua de los peronistas gobernantes en Argentina desde 2001, el éxito de Syriza en las elecciones griegas de enero y el comportamiento del Gobierno griego desde entonces son ejemplos recientes del papel que estos factores desempeñan en la supervivencia de los partidos políticos en el poder ante un impago efectivo o inminente.
La importancia de las redes internacionales
Aunque la mayor parte de esta literatura supone que la política del impago en distintos países es, en la práctica, independiente, los estudios han demostrado que el contexto internacional influye en el voto nacional (Duch y Stevenson 2008, Hellwig 2001, Hellwig y Samuels 2007, Kayser y Peress 2012). Desde la perspectiva de las redes, surgen dos posibilidades alternativas: que el impago en red reduzca o aumente la propensión de los votantes a castigar a los gobiernos en el poder por no pagar.2
La mayor parte de la literatura sobre el voto económico implica que el impago en red reducirá la propensión de los votantes a castigar a los gobiernos en el poder por incurrir en impago, porque les indicará que este es más «excusable» al deberse a perturbaciones exógenas ajenas al control del gobierno (Alesina y Rosenthal 1995, Duch y Stevenson 2008, Hellwig 2001, Hellwig y Samuels 2007, Kayser y Peress 2012, Persson y Tabellini 1990, Scheve 2004; sobre el impago excusable, véase Grossman y Van Huyck 1988).3
Sin embargo, creemos que esta proposición es menos aplicable porque el impago es a la vez complejo y poco frecuente. Excluidos los países que nunca han incurrido en impago, el promedio de años entre impagos entre las democracias independientes de nuestro conjunto de datos es de 42 años durante 1870-2009; esto convierte el impago, en promedio, en una experiencia que cada votante vive más o menos una vez en la vida. En comparación, la economía estadounidense experimentó una recesión cada 4.8 años durante este período.4 La falta de experiencia de los votantes con el impago dificultará excepcionalmente que evalúen sus probables consecuencias, lo que aumentará la relevancia y el valor percibido de la información que aporta el impago en red. Su rareza también aumenta su viveza y predispone a los votantes a conceder gran peso a estos acontecimientos y a sus consecuencias (supuestas) al evaluar la competencia de los gobiernos en el poder y los probables efectos de un impago nacional (Kahneman et al. 1982).
El impago también suele acarrear importantes costes a corto plazo, entre ellos grandes pérdidas de producción, calificaciones crediticias más bajas, diferenciales de tipos de interés más altos, una reducción del comercio y del crédito comercial, y un mayor riesgo de crisis bancaria (Borensztein y Panizza 2009, De Paoli et al. 2006). Además, el impago en red tiende a producirse en momentos de dificultad económica mundial. Por tanto, el impago en red pondrá de relieve ante los votantes sus costes y aumentará la preocupación por un impago en su propio país. Los votantes también podrían ser receptivos al argumento de que pagar la deuda en un contexto de impago en red constituiría un contrapunto reputacional beneficioso para su propio país. Desde 2010, el Partido Conservador del Reino Unido ha utilizado con éxito el ejemplo griego para reforzar el apoyo político a la austeridad fiscal.
A la luz de esos costes y de la rareza inherente del impago, el impago en red debería, por tanto, aumentar el riesgo de que un impago nacional acarree un castigo de los votantes. Nuestra investigación ilustra la importancia de este efecto mediante ejemplos históricos de Australia en la década de 1930 y Venezuela a principios de la década de 1980. En ambos casos, los gobiernos en el poder estuvieron muy expuestos al impago en sus respectivas redes. En Australia, los votantes recompensaron repetidamente a un gobierno del United Australia Party por cumplir sus onerosas obligaciones de pago mediante una severa austeridad en el país. En Venezuela, por el contrario, el Gobierno democristiano en el poder incurrió en un impago evitable y en 1983 sufrió la derrota electoral más severa de la historia de posguerra del país.
Resultados empíricos
Nuestros resultados cuantitativos para las democracias durante el período 1870-2009 respaldan nuestras expectativas. Utilizamos un indicador de períodos partidistas en el poder para medir cuándo los partidos políticos gobernantes perdieron el poder, lo que nos permite comparar los resultados entre distintos sistemas democráticos.5 Nuestras medidas del impago proceden de Reinhart y Rogoff (2009) y Standard & Poors (2013), e incluyen todos los casos en que un gobierno no cumplió sus obligaciones ex ante con acreedores privados externos durante el primer año del impago.6 Por disponibilidad de datos y porque los vínculos comerciales son relativamente tangibles y visibles para los votantes, utilizamos la proporción de las exportaciones totales de un país en un año determinado que se dirige a países en situación de impago para medir la exposición anual de cada país al impago en red.7
Utilizamos esta variable de red y nuestras medidas del impago para crear un término de interacción en una serie de modelos de riesgo proporcional de Cox, a fin de evaluar el efecto condicional del impago a distintos niveles de exposición a mercados de exportación en situación de impago sobre la tasa esperada de supervivencia en el poder.8 La Figura 1 representa el efecto marginal para los países en situación de impago a medida que la exposición a mercados de exportación en situación de impago varía desde el mínimo observado hasta una desviación estándar por encima de la media (la línea mediana resume la tendencia central de las simulaciones). La magnitud de este efecto es grande. Un gobierno con una exposición relativamente alta al impago en red tiene aproximadamente diez veces más probabilidades de sufrir la terminación de un período partidista en el poder que uno con baja exposición.9 Estos resultados concuerdan con nuestro argumento de que el impago en red enmarca negativamente las evaluaciones de los votantes sobre el impago nacional, haciendo que sea más probable que castiguen a los gobiernos en el poder que reproduzcan la mala conducta extranjera.
Figura 1. Efecto marginal del impago soberano condicionado a la exposición a mercados de exportación en situación de impago: impagos de R&R y S&P en democracias de Polity
Nota: La banda representa el 95% central de 1,000 simulaciones y su densidad indica el conjunto de valores con mayor probabilidad. También incluimos un gráfico de marcas de la distribución de la variable de exposición a mercados de exportación en situación de impago.
Implicaciones
Nuestros hallazgos aportan pruebas sistemáticas de que, contrariamente al temor de que un impago griego llevaría a los votantes de otros lugares de Europa a preferir el impago a la austeridad, es más probable que ocurra lo contrario. Un impago griego sustancial sería muy caótico y costoso (al menos a corto plazo) y presentaría vívidamente el impago ante los votantes extranjeros como algo que debe evitarse, no imitarse, sobre todo dadas las señales de recuperación reciente en otros lugares. También probablemente destacaría las posibles ventajas del pago de la deuda como contrapunto a la mala conducta griega. La mala conducta económica en otros lugares de una red internacional parece reforzar la tendencia de los votantes a expulsar a los líderes que también se comportan mal ante graves perturbaciones financieras. Por supuesto, los líderes políticos aún podrían interpretar mal las preferencias de los votantes e incurrir en impago de todos modos. Como demuestra el caso venezolano, lo harían bajo su propio riesgo.
Referencias
Alesina, A, y H Rosenthal (1995), Política partidista, gobierno dividido y economía, Cambridge: Cambridge University Press.
Borensztein, E, y U Panizza (2009), «Los costes del impago soberano», IMF Staff Papers 56 (4): 683-741.
Broner, F, A Martin, y J Ventura (2010), «Riesgo soberano y mercados secundarios», The American Economic Review 100 (4): 1523-1555.
Bulow, J, y K Rogoff (1989), «Deuda soberana: perdonar es olvidar», The American Economic Review 79(1): 43-50.
Chwieroth, J M, C R Simpson, y A Walter (2015), «Impago en red: deuda pública, integración comercial y supervivencia partidista en las democracias desde 1870», documento de trabajo de SSRN.
De Paoli, B, G Hoggarth, y V Saporta (2006), «Costes del impago soberano», Financial Stability Paper No1, Londres: Bank of England.
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Wyplosz C (2015), «Los próximos impagos de Grecia», VoxEU.org, 27 de abril.
Notas al pie
1 Phillip Stevens, «Cómo la política sellará el destino de Grecia», Financial Times, 21 de mayo de 2015; Gideon Rachman, «Europa no puede aceptar condonar las deudas de Grecia», Financial Times, 26 de enero de 2015; Wolfgang Münchau, «El eslabón más débil de la eurozona son los votantes», Financial Times, 29 de diciembre de 2014.
2 Definimos el impago en red como el grado en que el impago es generalizado entre los países con los que un país focal está directamente conectado.
3 El impago en red también podría erosionar un tabú social contra la mala conducta y facilitarla (Friedkin 2001).
4 Promedios de impago calculados usando Reinhart y Rogoff (2009); datos del ciclo económico estadounidense dehttp://www.nber.org/cycles.html (consultado el 27 de abril de 2015).
5 La democracia se define como los años en que la medida Polity IV supera cinco durante todo el período del gobierno en el poder.
6 Las medidas de R&R y S&P arrojan cada una 36 impagos en democracias durante todo el período. La muestra de R&R de 56 democracias indica que 28 de 561 períodos partidistas (5%) registraron impago. La muestra mucho más completa de S&P, de 99 democracias, indica que 30 de 709 períodos partidistas (4%) registraron impago.
7 También exploramos otros vínculos entre países basados en una región, un idioma o una religión comunes, y en la pertenencia conjunta a organizaciones internacionales. Sin embargo, no logramos encontrar ningún efecto significativo.
8 Nuestras variables de control son el grado de democracia, la antigüedad de la democracia, el crecimiento económico, el crecimiento económico mundial, el PIB per cápita, los ingresos por exportaciones y el historial de impagos anteriores, medido mediante el número acumulado de impagos y el número de años transcurridos desde el impago anterior de un país. También controlamos las variables sistémicas (el crecimiento del PIB mundial y los ingresos por exportaciones) como forma de intentar aislar el mecanismo causal que identificamos.
9 Los valores «altos»/«bajos» de la variable de exposición al mercado de exportación en caso de impago corresponden a una desviación estándar por encima/por debajo de la media en el conjunto de datos R&R.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Jeffrey M. Chwieroth es profesor de Economía Política Internacional en el Departamento de Relaciones Internacionales y asociado de investigación del Systemic Risk Centre de la London School of Economics. Cohen R. Simpson es candidato doctoral en Métodos de Investigación Social en la London School of Economics & Political Science. Andrew Walter es profesor de Relaciones Internacionales en la School of Social and Political Sciences de la Universidad de Melbourne y miembro sénior de la Melbourne School of Government.
Imagen: Un hombre pasa junto a la sede del Banco de Grecia, en el centro de Atenas. REUTERS/Yannis Behrakis.
