Jeffrey Frankel, catedrático de Formación de Capital y Crecimiento en la Universidad de Harvard, analiza el futuro de Europa
CAMBRIDGE – A comienzos de 2013 entró en vigor el “pacto fiscal” de la eurozona, tras su ratificación el 21 de diciembre por un duodécimo país, Finlandia, un año después de que la canciller alemana Angela Merkel presionara a los líderes de la eurozona para alcanzar un acuerdo. El pacto, denominado técnicamente Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria – exige a los países miembros que introduzcan leyes que limiten sus déficits presupuestarios estructurales a menos del 0,5 % del PIB (o a menos del 1 % del PIB si su ratio deuda/PIB está “muy por debajo del 60 %”). Entonces, ¿funcionará este nuevo enfoque?
Un límite al “déficit estructural” significa que un país puede registrar un déficit por encima del límite en la medida, y solo en la medida, en que la brecha entre ingresos y gastos sea cíclica (es decir, que su economía funcione por debajo de su potencial debido a shocks negativos temporales). En otras palabras, el objetivo está ajustado cíclicamente. La regla de equilibrio presupuestario debe adoptarse en cada país – preferiblemente consagrada en sus constituciones nacionales – a más tardar a finales de 2013.
El objetivo es corregir el problema fiscal a largo plazo de Europa, agravado por tres factores: el fracaso, desde la creación del euro, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de ámbito de toda la eurozona para hacer cumplir los límites de déficit y deuda; la crisis que estalló en Grecia y otros países de la periferia de la eurozona en 2010; y los diversos rescates que se han sucedido. No hay razón para dudar de que los Estados miembros cumplirán y adoptarán normas nacionales antes de que termine el año. El problema es lo que vendrá después: el riesgo de que el pacto fiscal naufrague en los mismos escollos que el PEC.
Desde que se creó la eurozona, sus miembros han publicado previsiones fiscales oficiales que están sistemáticamente sesgadas en sentido optimista. Otros países también lo hacen, pero el sesgo entre los países de la eurozona es, en todo caso, aún peor que en el resto.
Durante una expansión económica, como en el período 2002-2007, los gobiernos se sienten tentados a prever que el auge continuará indefinidamente. Las previsiones de ingresos fiscales y de superávits presupuestarios son, en consecuencia, optimistas y ocultan así la necesidad de un ajuste fiscal. Durante una recesión, como en 2008-2012, los gobiernos se sienten tentados a prever que sus economías y presupuestos se recuperarán pronto. Dado que la previsión está sujeta a tanta incertidumbre genuina, nadie puede demostrar que las previsiones están sesgadas en el momento en que se realizan.
Pero, si las previsiones están sesgadas, las normas fiscales no limitarán los déficits presupuestarios. En cualquier año dado, los gobiernos pueden prever que sus tasas de crecimiento, ingresos fiscales y saldos presupuestarios mejorarán en los años siguientes, y luego argumentar al año siguiente que los déficits fueron inesperados.
De hecho, en un nuevo artículo, escrito en coautoría con Jesse Schreger, demostramos que el sesgo de los miembros de la eurozona en las previsiones oficiales puede caracterizarse de forma clara como una respuesta al límite del 3 % del PIB que el PEC fijaba para los déficits presupuestarios en 1999-2011: cada vez que los gobiernos superaban el límite, seguían previsiones demasiado optimistas. En otras palabras, los gobiernos ajustan sus previsiones, no sus políticas.
Enmarcar las normas presupuestarias en términos cíclicos, aunque muy deseable por su impacto macroeconómico, no ayuda a resolver el problema del sesgo de las previsiones. De hecho, puede empeorarlo. En un año en que una previsión del déficit presupuestario estructural resulte haber sido demasiado optimista, el gobierno puede seguir afirmando que sus propios cálculos muestran que el déficit fue cíclico y no estructural. Después de todo, la estimación del producto potencial, y por tanto la descomposición cíclica frente a estructural de la posición fiscal, es notoriamente difícil, incluso a posteriori.
Quizá ayude que, con el pacto fiscal, las normas deban adoptarse a nivel nacional, a diferencia del PEC, que operaba a nivel supranacional. Un vistazo a las diversas normas e instituciones que los países europeos ya han probado muestra que algunas funcionan y otras no.
Crear una institución fiscal independiente que elabore sus propias previsiones presupuestarias funciona, en la medida en que reduce el sesgo en las proyecciones de déficit. Al hacer previsiones mientras se incumple el Procedimiento de Déficit Excesivo, los miembros de la eurozona con una institución independiente de previsión presupuestaria tienen un sesgo medio que es un 2,7 % del PIB menor en el horizonte de un año que el de los miembros sin dicha institución.
Sería aún mejor que los gobiernos estuvieran legalmente obligados a utilizar estas previsiones independientes en sus planes presupuestarios (tomando prestada una innovación de Chile).
Pero, independientemente de lo bien diseñadas que estén las normas, los políticos hábiles y decididos pueden encontrar formas de eludirlas. Un truco es la privatización de empresas públicas, que reduce el déficit presupuestario de un año determinado de forma puntual, pero podría aumentarlo a largo plazo si la empresa había sido rentable. Otro truco es legislar recortes fiscales “temporales” para hacer que los ingresos futuros parezcan mayores, a pesar de la intención de convertir los recortes en permanentes antes de que expiren.
En igualdad de condiciones, las instituciones adecuadas pueden frenar las políticas fiscales procíclicas – rebajas de impuestos y aumentos del gasto durante las fases de auge, y austeridad durante las recesiones – a corto plazo, al tiempo que contribuyen a garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Entre estas instituciones figuran las agencias independientes de previsión fiscal, combinadas con los objetivos presupuestarios ajustados cíclicamente que exige el pacto fiscal de la eurozona. Pueden salir muchas cosas mal aunque existan estos mecanismos; pero, como ilustra la historia del PEC, el riesgo es mayor si no existen.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor, y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con http://www.project-syndicate.org.
Imagen: Una moneda de un euro y un mapa de Europa aparecen juntos REUTERS/Kai Pfaffenbach
