Ahora que China se dispone a liderar una nueva institución financiera internacional de 50.000 millones de dólares, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII), la mayor parte del debate se ha centrado en los inútiles esfuerzos de Estados Unidos por disuadir a otras economías avanzadas de sumarse. Se ha dedicado muy poca atención a entender por qué los préstamos multilaterales para el desarrollo han fracasado con tanta frecuencia y qué podría hacerse para que funcionen mejor.
Las instituciones multilaterales de desarrollo probablemente han tenido sus éxitos más constantes cuando actúan como bancos de «conocimiento» y ayudan a compartir experiencias, mejores prácticas y conocimientos técnicos entre regiones. En cambio, sus mayores fracasos se han producido al financiar proyectos grandiosos que benefician a las élites gobernantes, pero no equilibran debidamente las prioridades ambientales, sociales y de desarrollo.
La construcción de represas es un ejemplo histórico destacado. En general, se tiende a sobreestimar los beneficios económicos de los grandes proyectos de infraestructura en países plagados de mala gobernanza y corrupción, y a subestimar los costos sociales a largo plazo de tener que devolver los préstamos, se materialicen o no los ingresos prometidos. Obviamente, el BAII corre ese riesgo.
Dicho esto, Asia en desarrollo tiene enormes necesidades de infraestructura, y ya es hora de que China desempeñe un papel más importante en las instituciones internacionales de crédito. Además, el argumento oficial de Estados Unidos —que China debería invertir su dinero en instituciones existentes, como el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, porque un banco liderado por China probablemente tendría problemas de gobernanza— huele a hipocresía. ¿Buena gobernanza? ¿Está Estados Unidos dispuesto a renunciar a su prerrogativa histórica de elegir al presidente del Banco Mundial?
Asimismo, a Estados Unidos le preocupa que China pueda utilizar el BAII para promover sus intereses económicos y políticos. Pero cualquiera que esté siquiera vagamente familiarizado con el enfoque estadounidense de los préstamos multilaterales sabe que ningún otro país ha sido tan hábil para explotar su poder e influencia en beneficio estratégico.
Con la creciente importancia de China en el orden mundial, hay que darle espacio para forjar su propio enfoque del liderazgo económico mundial. Francamente, un banco de infraestructura relativamente pequeño parece un punto de partida tan bueno como cualquier otro.
Además, China ya está inyectando dinero en el mundo en desarrollo, a menudo a través de canales muy opacos. En la medida en que el BAII normalice una parte de la asistencia china para el desarrollo y la someta al escrutinio de los miembros del nuevo banco pertenecientes a países avanzados, la existencia del banco debería ser beneficiosa en todos los sentidos.
Dada su inclinación a la experimentación y mejora constantes, incluso cabe esperar que China extraiga enseñanzas y las aplique a todos sus préstamos a países en desarrollo. Quién sabe, quizá los bancos de desarrollo existentes aprendan algo.
Aunque, en general, el mundo debería acoger la iniciativa de China, la verdadera cuestión es qué tipo de ayuda necesita Asia en desarrollo. Cualquiera que haya trabajado en países en desarrollo entiende que las instituciones débiles y la mala gobernanza suelen ser obstáculos al crecimiento mucho mayores que la falta de fondos. Y, por muy bien que parezca un proyecto sobre el papel, su puesta en práctica suele ser una experiencia aleccionadora. Los costos siempre superan con creces las estimaciones iniciales, y los planificadores suelen subestimar gravemente las capacidades y la financiación necesarias para garantizar el mantenimiento y las reparaciones.
Mi interpretación del historial del Banco Mundial es que su papel ha sido más consistentemente positivo cuando ayuda a los países con infraestructura de desarrollo «blanda»: asistencia técnica y servicio como banco mundial de conocimiento. Cuando su función principal ha sido aportar músculo financiero, los resultados han sido menos impresionantes. En la propia China, por ejemplo, el dinero del Banco Mundial no ha sido tan importante en términos cuantitativos; sin embargo, los chinos suelen reconocer que el Banco ha proporcionado planes e información útiles.
De hecho, puede sostenerse con buenos argumentos que la ayuda al desarrollo sería más eficaz si adoptara la forma de subvenciones directas, en lugar de préstamos que finalmente deben devolverse. Las cifras principales de ayuda quizá parezcan menos impresionantes, pero los resultados a largo plazo serían mejores. Además, ahora mismo hay abundante liquidez en el mundo y, aunque el dinero propio de un gobierno no sea suficiente, a menudo es posible establecer asociaciones público-privadas para construir proyectos que realmente generen altos rendimientos. Un gobierno competente es un recurso mucho más escaso que el dinero en efectivo.
Lamentablemente, no está nada claro que el modelo chino de desarrollo de infraestructuras pueda exportarse universalmente. El sólido gobierno central de China se impone a la oposición de las personas desplazadas por nuevas carreteras, puentes y represas, y durante muchos años atropelló las preocupaciones ambientales y los derechos de los trabajadores. Las semejanzas con la antigua Unión Soviética son llamativas.
Algunos países en desarrollo de Asia funcionan de otra manera. En la democrática India, por ejemplo, se tardaron ocho años en reconstruir el aeropuerto de Mumbai, porque los tribunales obligaron al gobierno a respetar los derechos de quienes ocupaban ilegalmente terrenos en las afueras.
Dado el legado de préstamos y proyectos problemáticos financiados por bancos de infraestructura liderados por Occidente, es razonable preguntarse si hace falta otro, en vez de reformar las instituciones existentes. Aun así, si el BAII se considera principalmente un banco de conocimiento y no un vehículo de financiación, podría aportar un valor añadido real. Deberíamos evaluar al BAII por la forma en que selecciona e impulsa proyectos, no solo por cuánto financiamiento proporciona.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Kenneth Rogoff, profesor de Economía y Políticas Públicas en la Universidad de Harvard y ganador del Premio Deutsche Bank de Economía Financiera de 2011, fue economista jefe del Fondo Monetario Internacional de 2001 a 2003.
Imagen: Peatones caminan bajo faroles rojos instalados recientemente como adornos para el Año Nuevo chino. REUTERS/Aly Song.
