La contratación pública no es uno de los temas más populares en los círculos del desarrollo. Sin embargo, considere solo estas tres razones por las que probablemente sea uno de los elementos más indispensables para conformar un Estado verdaderamente capaz:
En primer lugar, sin una contratación eficaz, los hospitales esperan los medicamentos, los docentes los libros de texto y las ciudades las carreteras. Cuando aparece una noticia sobre escasez de medicamentos en hospitales, escuelas sin libros de texto o redes viales en mal estado, el lector podría estar ante un problema de contratación. Sin una contratación eficiente, se desperdician enormes cantidades de dinero. Muchos países en desarrollo canalizan proporciones significativas de sus presupuestos a través del sistema de contratación; incluso los ahorros marginales pueden acumularse muy rápidamente. En tercer lugar, la contratación pública es una parte del gobierno que los ciudadanos ven todos los días. La falta de transparencia y la corrupción en la contratación afectan directamente a los ciudadanos, y se estima que las pérdidas por corrupción ascienden a miles de millones de dólares cada año. La corrupción en la contratación es un problema grave que también afecta a los países ricos.
En la región de Oriente Medio y Norte de África (MENA), todos estos factores entran en juego con mucha fuerza. La contratación pública representa entre el 15 y el 20 % del PIB. La corrupción, la falta de oportunidades y la captura descarada del Estado contribuyeron, todas ellas, a la Primavera Árabe. Los argumentos a favor de la reforma de la contratación en la región son sólidos, pero su aplicación no lo es. ¿Por qué las reformas avanzan de manera tan desigual o no se llevan a cabo en absoluto? Para averiguarlo, un equipo del Banco Mundial y del Overseas Development Institute (ODI) unió esfuerzos y comenzó a trabajar con los gobiernos de Marruecos y Jordania para investigar esta cuestión.
Nuestro enfoque de este trabajo sigue una tendencia más amplia que procura trascender la aplicación de modelos de mejores prácticas al centrarse en problemas que las partes interesadas consideran importantes. Por ello, desglosamos la agenda de reforma en componentes específicos y luego investigamos qué partes interesadas estaban a favor o en contra, y por qué. Esto se basa en la premisa de que los gobiernos tienen sistemas de contratación porque cumplen una función, y no solo porque la institución formal de la «contratación» queda bien en el organigrama. En otras palabras, se trata de entender el «porqué» de la reforma. Ya han surgido tres lecciones que podrían ser ampliamente pertinentes y aplicables a otros países:
Nadie sabe muy bien cómo están funcionando los sistemas de contratación. Los indicadores de contratación del marco de gasto público y rendición de cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés), ampliamente utilizado, y el conjunto de indicadores de la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS, por sus siglas en inglés) de la OCDE miden principalmente los procesos, la estructura y la semejanza con modelos de mejores prácticas internacionales, no los productos, los resultados ni el desempeño sistémico de la contratación. Esto significa que es probable que los responsables de formular políticas no tengan acceso a esos datos o indicadores, que son fundamentales para la reforma.
La reforma de la contratación tiene un problema de acción colectiva. Cualquier mejora del sistema de contratación beneficiará un poco a una población muy amplia. Sin embargo, la mayoría de los ciudadanos, como cualquier otra persona en la calle, nunca conocerá ni se preocupará por la contratación. Por otro lado, a los funcionarios públicos y a quienes operan el sistema e interactúan directamente con él les importa mucho y, a menudo, tienen un interés muy arraigado en mantener el statu quo, por temor a que sus empleos o carreras se vean afectados.
La reforma de la contratación no trata (solo) de la contratación. Las distintas partes interesadas tienen intereses e incentivos diferentes y complejos relacionados con la reforma de la contratación: las partes interesadas influyentes ajenas al sistema de contratación podrían preocuparse lo suficiente por determinados cambios que les ofrezcan mejores resultados. Por ejemplo, los altos funcionarios del sector educativo estarían interesados en recibir los bienes con mayor rapidez y a menor costo, pero su primer impulso no es necesariamente dialogar con los funcionarios de contratación sobre sus necesidades. Sería más fácil reunir una coalición mínima de reformistas si los responsables de formular políticas contaran con datos sobre el desempeño y los resultados, y si se pudiera tranquilizar a quienes están a cargo del sistema de contratación respecto de las posibles pérdidas.
El enfoque expuesto aquí tiene limitaciones. Se centra deliberadamente en el sector público y parte de la premisa de que algunos funcionarios públicos se preocupan lo suficiente por mejorar el sistema como para intentar hacer las cosas de otra manera. Incluso en los contextos más frágiles, los pequeños cambios pueden ser posibles y valiosos. Sin embargo, con mayor frecuencia, las principales preocupaciones de las partes interesadas quizá estén en otra parte: si la contratación no es un problema grave, pero la gestión de efectivo sí lo es, tal vez sencillamente no sea el momento adecuado. Conocer muy bien a los actores y sus incentivos no es una solución mágica. A veces, lo mejor que se puede lograr es evitar las malas ideas.
Esta publicación apareció originalmente en el blog del Banco Mundial
Autores: Philipp Krause es líder de equipo de Finanzas Públicas en el Centre for Aid and Public Expenditure. Lina Tutunji es especialista sénior en contratación del Departamento de Integridad Pública y Apertura de la Práctica Global de Gobernanza del Banco Mundial
Imagen: escolares en Mali. REUTERS
