En un influyente discurso pronunciado en 2005, el entonces subsecretario de Estado de Estados Unidos, Robert Zoellick, instó a China a convertirse en un «actor responsable» en la comunidad internacional. Para los optimistas, los recientes esfuerzos de China por crear bancos internacionales de desarrollo de gran visibilidad demuestran que está asumiendo gradualmente ese papel.
China firmó en julio un acuerdo con los otros cuatro países BRICS —Brasil, Rusia, India y Sudáfrica— para crear el Nuevo Banco de Desarrollo (NDB) con el fin de conceder préstamos y liquidez a los países miembros. Apenas tres meses después, Pekín lideró la iniciativa para crear un Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB) que financiara proyectos de desarrollo en la región. Veintiún países tan diversos como Catar, India, Singapur, Tailandia y, más recientemente, Indonesia firmaron para convertirse en miembros fundadores. China prevé aportar la mayor parte del capital necesario para financiar las operaciones del nuevo banco, cuya sede estará en Pekín.
Estados Unidos y sus aliados ven con profunda desconfianza el AIIB respaldado por China. Es un secreto a voces que Washington ha presionado con éxito a Australia y Corea del Sur para que no se incorporen al nuevo banco de desarrollo. ¿Qué explica tanta hostilidad hacia el esfuerzo chino por asumir un papel más importante en la gobernanza regional y mundial?
La brecha de 8 billones de dólares
Al fin y al cabo, en los próximos 10 años habrá una brecha de inversión en infraestructuras de 8 billones de dólares en Asia y el Pacífico, es decir, 800.000 millones de dólares al año. El Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el principal prestamista de este tipo en la región, solo concede 13.000 millones de dólares en nuevos préstamos cada año. El AIIB tiene potencial para ayudar a cerrar esta enorme brecha de inversión. Oficialmente, cuando se les pregunta por sus reservas ante el nuevo megabanco, los escépticos del AIIB se centran en la cuestión de la gobernanza (es decir, en la preocupación de que los préstamos del AIIB no estén condicionados a mejoras en las normas laborales y medioambientales).
Sin embargo, esta no es la única razón. Para entender por qué la creación del nuevo megabanco internacional respaldado por China inquieta tanto a muchos, debemos examinar las cuatro consecuencias políticas internacionales asociadas a la creación del AIIB.
La diplomacia económica de China
En primer lugar, el AIIB puede reforzar la influencia económica de Pekín en Asia, que luego puede utilizarse para influir en las políticas exteriores de los países de la región. Pekín tiene una larga trayectoria de uso de su poderío económico para promover sus objetivos políticos internacionales. En 2012, el entonces presidente chino Hu Jintao visitó al primer ministro de Camboya, Hun Sen, y firmó una serie de acuerdos bilaterales de comercio y ayuda justo antes de la cumbre de la ASEAN de ese año. Durante la cumbre, los países de la ASEAN no lograron emitir un comunicado conjunto —algo sin precedentes— debido a la negativa de Camboya a incluir cualquier declaración que pudiera avergonzar a China. La lista continúa.
Ese mismo año, China restringió las importaciones de plátanos procedentes de Filipinas en respuesta al enfrentamiento naval entre ambos países por las islas Scarborough. En 2011, China interrumpió los envíos de metales de tierras raras a Japón en respuesta a la disputa entre ambos por las islas Diaoyu/Senkaku. Es posible que Pekín aproveche su influencia en el AIIB para convencer a los países miembros en desarrollo de que apoyen su agenda de política exterior.
En segundo lugar, la creación del AIIB socava la influencia japonesa y estadounidense en Asia. Estudios recientes de Dreher et al. (2009) y de Lim y Vreeland (2013) sugieren que Estados Unidos y Japón utilizan su influencia en el Banco Mundial y el ADB para recompensar a sus aliados políticos en la región. Al crear el AIIB, Pekín ofrece a los países asiáticos en desarrollo una fuente alternativa de préstamos, lo que reduce la capacidad de Estados Unidos y Japón para utilizar préstamos del FMI y del ADB como incentivo para que los países respalden sus propias iniciativas de política exterior. Como era de esperar, ni siquiera se invitó a Japón a firmar el memorando de entendimiento del AIIB.
En tercer lugar, la creación del AIIB presiona a las potencias occidentales y a Japón para que reformen las estructuras de gobernanza del FMI, el Banco Mundial y el ADB. A pesar del creciente poderío económico de China, se le concede poca influencia en estas instituciones financieras internacionales y regionales fundamentales. La cuota de voto de China en el FMI, por ejemplo, equivale apenas a una cuarta parte de la de Estados Unidos. El respaldo de Pekín al AIIB envía una señal contundente a las potencias occidentales y a Japón: China cuenta con alternativas si los acuerdos multilaterales existentes no evolucionan para reflejar su creciente influencia económica y política.
Por último, la creación del AIIB brinda a Pekín la oportunidad de evaluar qué países de la región pueden ser incorporados o presionados para que apoyen su agenda de política exterior (al menos en apariencia). La negativa de un país a participar en el AIIB envía una señal contundente a los dirigentes chinos de que: (1) es un firme aliado de Estados Unidos, para cuya susceptibilidad a la influencia china se necesitan más incentivos y medidas coercitivas; (2) tiene dudas sobre la creciente influencia de China en la región. Por supuesto, adherirse al AIIB no significa que un país sea aliado de China (por ejemplo, Filipinas y Vietnam), pero sí supone al menos una aceptación superficial del liderazgo chino en Asia.
De ganar tiempo a la diplomacia de gran potencia
¿Se beneficiará Asia de la creación del AIIB? La mayoría de los comentaristas se ha centrado en explicar cómo los préstamos del AIIB —que, se prevé, se concederán con pocas condiciones o sin ninguna— podrían desencadenar una competencia a la baja entre las instituciones financieras internacionales a la hora de conceder préstamos. Sin embargo, es improbable que esto ocurra, dada la enorme brecha de inversión en infraestructuras en Asia. Los países en desarrollo de la región necesitan más los préstamos de lo que las instituciones financieras internacionales necesitan hacer negocios. No obstante, la creación del AIIB señala un cambio importante en la gran estrategia china que podría hacer que Asia fuera más propensa al conflicto en los próximos años.
Hace apenas diez años, habría sido imposible imaginar que Pekín lideraría la creación de instituciones internacionales de gran visibilidad como el NDB y el AIIB. Bajo el lema «ocultar las propias fortalezas y ganar tiempo» (taoguang yanghui), que resume sucintamente la gran estrategia china desde Deng Xiaoping, la diplomacia china ha sido reactiva y pasiva. Ya no es así. La expresión de moda en los círculos de política exterior china es «diplomacia de gran potencia» (daguo waijiao), un término que destaca la creciente confianza de China como gran potencia preeminente, solo por detrás de Estados Unidos. La creación del AIIB debe entenderse en el contexto de un cambio de paradigma en la gran estrategia china.
Publicado en colaboración con The Conversation
Autor: Daniel Lim es Raymond Vernon Fellow en Gobierno de la Universidad de Harvard. George Yin es candidato a doctorado en la Universidad de Harvard.
Imagen: Un hombre observa el distrito financiero de Pudong, en Shanghái, el 20 de noviembre de 2013. REUTERS/Carlos Barria
