El tema de la reunión anual de este año de la Verein für Socialpolitik es «Desarrollo económico: teoría y política». La evaluación de los proyectos de ayuda al desarrollo tiene una tradición relativamente larga, de la que podrían beneficiarse muchos otros ámbitos de actuación. Aún podría hacerse un uso mucho mayor de los resultados de la investigación sobre la evaluación de la eficiencia y la eficacia de los proyectos públicos y de las medidas de política económica. Deseo ilustrarlo con la política macroprudencial como ejemplo.
¿Por qué se evalúan con frecuencia los proyectos de ayuda al desarrollo? Por un lado, los financiadores esperan rendición de cuentas sobre el impacto de su asistencia financiera. Por otro, los investigadores pueden contribuir a menudo al diseño del proyecto. Así pueden incorporar las características necesarias para un análisis de impacto ex post mientras el proyecto aún está en fase de diseño. La planificación ex ante permite recopilar datos de evaluación de manera que se maximice la fiabilidad de la identificación econométrica. Abordar un tema de investigación estimulante sin preguntas inquietantes sobre la estrategia de identificación aumenta la probabilidad de publicación. Ese es un incentivo para que los investigadores participen en la evaluación y la clave para llevar a la práctica una formulación de políticas económicas basada en la evidencia. Y eso, señoras y señores, es lo que creo que debemos ver más en otros ámbitos políticos.
Pero el impacto real de las medidas suele ser igual de incierto fuera del ámbito de la ayuda al desarrollo. En muchos casos, los proyectos en cuestión son aún mucho mayores y se refieren a países enteros: política fiscal, política educativa, política sanitaria, por no mencionar la regulación de los mercados financieros. La pregunta que me planteo es la siguiente: ¿cómo podemos asegurarnos de que también estos ámbitos estén sujetos a una evaluación mayor y, sobre todo, científicamente comprobada?
En mi opinión, hay que superar dos obstáculos, aunque ninguno de ellos es insuperable. El primero es la insuficiencia de datos disponibles; el segundo, la frecuente falta de necesidad de una evaluación científicamente fundamentada de las medidas de política.
Como vicepresidenta del Bundesbank, una de mis áreas de responsabilidad es la estabilidad financiera, que incluye la política macroprudencial. Todavía sabemos bastante poco sobre el impacto de las medidas de política macroprudencial en este momento. La evidencia disponible es muy escasa; a menudo no es más que análisis transversales entre países derivados de series temporales cortas. Por ello, estamos trabajando para crear las condiciones que permitan una evaluación de políticas superior.
1 ¿Qué es la estabilidad financiera?
La política macroprudencial es un ámbito de actuación relativamente nuevo. En algunos aspectos, el nivel de conocimiento y experiencia en este ámbito es más o menos comparable al de la política monetaria hace algunos años. Los objetivos específicos de la política son difíciles de cuantificar, los canales de transmisión a menudo son desconocidos y los conjuntos de datos y los métodos analíticos deben desarrollarse.
¿Por qué necesitamos la política macroprudencial? El mundo de la regulación bancaria tradicional ofrece poco margen para frenar las repercusiones sistémicas de las crisis financieras, ya que se centra principalmente en la salud económica de los participantes individuales del mercado.
En gran medida, el análisis microprudencial parte del supuesto de que el sistema financiero en su conjunto es estable, de que los mercados son líquidos y de que los agentes del mercado que atraviesan dificultades no tendrán un impacto negativo significativo en el sistema financiero ni en la economía en su conjunto.
Pero esa visión es miope, porque episodios pasados en los que riesgos microprudenciales aparentemente aislados fueron malinterpretados o subestimados nos han enseñado que nuestro trabajo debe adoptar una perspectiva más amplia. Los riesgos para la estabilidad del sistema financiero pueden surgir si las grandes instituciones generan externalidades negativas (demasiado grandes para caer), si las instituciones están muy interconectadas (demasiado conectadas para caer) o también si muchas instituciones más pequeñas están expuestas a tipos de riesgo similares (demasiadas para caer).
Esta lección fundamental de la reciente crisis financiera impulsó la creación, en todo el mundo, de autoridades macroprudenciales centradas en los riesgos que podrían amenazar al sistema financiero en su conjunto. Empecemos por el mandato y el objetivo. El objetivo de la política macroprudencial es salvaguardar la estabilidad financiera. La estabilidad financiera es el término que se utiliza para designar la capacidad del sistema financiero para desempeñar sus funciones macroeconómicas clave, especialmente en caso de acontecimientos imprevistos, periodos de tensión o transformaciones estructurales.
Pues los costes de las crisis financieras pueden ser elevados, no solo en cuanto a la magnitud y la duración de las pérdidas económicas reales, sino también en lo que respecta a los costes fiscales, a menudo considerables. No se trata de eliminar por completo los riesgos y las fluctuaciones de los mercados financieros, sino de reducir las externalidades negativas causadas por las dificultades de instituciones o segmentos de mercado individuales.
Aquí debemos preguntarnos cómo puede medirse la «estabilidad financiera» y formularse indicadores concretos. Después de todo, aunque la situación parezca estable, la creación de riesgo sistémico a través del riesgo moral puede poner en peligro la estabilidad financiera. Por eso, reducir los incentivos mal orientados y aumentar el tamaño de los colchones de riesgo del sistema son claves para maximizar la estabilidad del sistema financiero. A partir de esta definición general, en el proceso de formulación de políticas se derivan indicadores —como los precios de los inmuebles, las primas de riesgo o el crecimiento del crédito— que se utilizan para evaluar la estabilidad financiera.
2 La política macroprudencial en Alemania
La principal responsabilidad por la estabilidad financiera en Europa recae en el ámbito nacional. En Alemania, el Comité de Estabilidad Financiera (FSC, por sus siglas en inglés) se creó en 2013 como organismo macroprudencial nacional. Lo integran representantes del Ministerio Federal de Finanzas, de la Autoridad Federal de Supervisión Financiera (BaFin), del Bundesbank y de la Agencia de Estabilización del Mercado Financiero (FMSA), que tiene estatus de observador.
El Bundesbank desempeña un papel especial en el FSC, aportando su experiencia en análisis macroeconómico y en supervisión bancaria. En pocas palabras, el Bundesbank es el «brazo analítico» del FSC. Además, aparte de preparar el informe anual del Comité al Bundestag alemán sobre la situación de la estabilidad financiera en Alemania, el Bundesbank también redacta las advertencias y recomendaciones del FSC y evalúa su aplicación.
Por supuesto, la mera creación de instituciones macroprudenciales no basta para reforzar la estabilidad financiera; lo que se necesita, más bien, es una estrategia de política macroprudencial y los instrumentos adecuados.
El régimen de Basilea III, acordado internacionalmente y actualmente en vigor, ya contiene varios instrumentos diseñados teniendo en cuenta cuestiones macroprudenciales. Por ejemplo, los bancos de importancia sistémica deben mantener más capital que otras instituciones, principalmente para contrarrestar el riesgo moral («demasiado grandes para caer») que genera su tamaño.
Otro instrumento es el colchón de capital anticíclico, o CCB, por sus siglas en inglés, que está diseñado para reforzar la resistencia del sistema financiero mediante el endurecimiento de los requisitos de capital en épocas de mayor concesión de préstamos. Está previsto que el CCB entre en vigor legalmente en Alemania el 1 de enero de 2016, aunque hasta ahora no se ha tomado ninguna decisión sobre su nivel exacto.
No obstante, estos instrumentos no son más que un conjunto rudimentario de herramientas para combatir el riesgo sistémico que emana de los mercados inmobiliarios. Y, aun así, la reciente crisis financiera demostró claramente la importancia que tiene el mercado de la vivienda para la estabilidad financiera. Varios otros países ya utilizan instrumentos macroprudenciales específicos para el mercado inmobiliario; Alemania, en cambio, todavía no cuenta con la base jurídica necesaria. Para cerrar esta brecha, el FSC presentó al Gobierno Federal, el 30 de junio de 2015, una recomendación en la que propone la creación de nuevos instrumentos macroprudenciales para el mercado inmobiliario residencial. Quisiera señalar expresamente, sin embargo, que este paso no significa que dichos instrumentos vayan a aplicarse o activarse.
El FSC recomienda cuatro instrumentos: un límite al ratio préstamo-valor (LTV, por sus siglas en inglés), un límite al ratio deuda-ingresos o al ratio servicio de la deuda-ingresos, así como un requisito de amortización. Un ratio LTV, por ejemplo, especifica un importe mínimo de capital propio que un deudor debe aportar a una operación de financiación de vivienda. Estos instrumentos persiguen dos objetivos. Uno es reducir la probabilidad de sobreendeudamiento y, por tanto, de crisis. El otro es mitigar los efectos de las crisis, si estas se producen de todos modos, mediante colchones de riesgo más grandes.
Si estos instrumentos se activan en el futuro, debería llevarse a cabo un análisis de impacto ex post. Para ello se necesitan datos sólidos, por lo que la recomendación del Comité solicitó la creación de una base jurídica para la recopilación de datos granulares y un análisis de impacto ex post obligatorio.
3 ¿Cómo encajan los datos en la ecuación?
Pero ¿qué son los «datos sólidos»? Las lecciones extraídas de la experiencia estadounidense nos indican que la relajación de los criterios de concesión de crédito a hogares de alto riesgo (subprime) puede ser una de las principales causas profundas de las crisis financieras. Un desarrollo de ese tipo solo puede detectarse si se dispone de datos granulares.
El Bundesbank ha respondido a la necesidad de datos de mayor calidad y, sobre todo, granulares, creando su Centro de Datos de Investigación y Servicios (RDSC).[1]Se ha puesto en marcha un nuevo proyecto para administrar y vincular microdatos y macrodatos, y para ponerlos a disposición tanto del Bundesbank como de investigadores externos. Actualmente, diez miembros del personal se dedican a captar, compilar y mantener estos datos, que se utilizan en 120 proyectos.
También a escala internacional se han puesto en marcha numerosas iniciativas para cerrar las lagunas de datos. Por ejemplo, en los próximos años los bancos centrales europeos pondrán en marcha AnaCredit, una base de datos exhaustiva que les ayudará a vincular los datos de préstamos individuales con los datos de los balances de los bancos. Ese tipo de conjunto de datos abriría un abanico de oportunidades analíticas que podríamos aprovechar en muchos ámbitos.
El RSDC del Bundesbank busca específicamente establecer vínculos estrechos entre la investigación y la orientación de las políticas. La idea es que los investigadores puedan acceder a los datos gratuitamente y con un mínimo de trámites burocráticos, siempre, por supuesto, sujeto a los requisitos de protección de datos correspondientes. Así pues, al aumentar la disponibilidad de datos sólidos, avanzamos considerablemente en la superación del primero de los dos obstáculos a los que nos enfrentamos en este ámbito.
Sin embargo, los datos por sí solos no bastan para saber lo eficaz que ha sido una medida de política económica. Esta medida, más bien, debe integrarse en un estudio de impacto estructurado. La aplicación de un conjunto de procedimientos objetivos y estructurados, especificados de antemano, puede aportar información sobre la eficacia y aumentar la probabilidad de que una medida de política sea aceptada. Estos procedimientos evitan situaciones en las que los resultados incómodos quedan sin publicar o en las que se obstaculiza el acceso a los datos necesarios.
Las directrices adoptadas por la Verein für Socialpolitik son un paso importante y necesario. En su núcleo se encuentran los principios generales de calidad metodológica, transparencia, objetividad e independencia. Pero, para asegurar que la escasez de datos no eche por tierra las evaluaciones, el proceso de captación de datos debería planificarse con mucha antelación a la introducción de la medida y quedar consagrado en la ley. Este modus operandi no solo reduce el coste de la evaluación de políticas, sino que también disminuye el riesgo de que, ex post, los datos necesarios no puedan facilitarse en absoluto.
Y, por último, pero no menos importante, hacer obligatoria la evaluación sería un paso en la dirección correcta. Este procedimiento se sigue ampliamente a escala internacional; un ejemplo es la Oficina de Gestión y Presupuesto de Estados Unidos, que está obligada por ley a evaluar la legislación con un impacto financiero sustancial, mientras que en Suiza la evaluación de políticas está incluso consagrada en la constitución nacional. En este sentido, permítanme retomar la recomendación del FSC a la que me referí anteriormente. Incluye un análisis de impacto periódico que también puede ser verificado por terceros.
Señoras y señores, los análisis de impacto son una herramienta importante para averiguar más sobre la eficacia de las medidas de política, cuantificar costes y beneficios y detectar efectos secundarios inesperados. Requieren directrices para los responsables de la toma de decisiones y para los investigadores. Sin embargo, solo pueden funcionar en un entorno de política orientado al futuro que pretenda consagrar la evaluación de políticas en la ley y que proporcione los recursos financieros y de datos necesarios.
Es importante que los investigadores aporten su experiencia e ideas y desempeñen un papel en este proceso. En la mayoría de los casos, las ideas brillantes son los «subproductos» de un debate estimulante con colegas. Para eso estamos hoy aquí reunidos, así que, sin más preámbulos, pongo fin a mi intervención.
Notas al pie
[1]http://www.bundesbank.de/Navigation/EN/Bundesbank/Research/RDSC/rdsc.html.
Este artículo se publica en colaboración con el Deutsche Bundesbank. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde los puntos de vista expresados.
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Autora: Claudia M. Buch es vicepresidenta del Deutsche Bundesbank.
Imagen: Vista de la sede del Banco Central Europeo en Fráncfort. REUTERS/Ralph Orlowski.
