A pesar de las apremiantes necesidades de gasto en servicios sociales e inversión pública, la mayoría de los países en desarrollo tienen dificultades para recaudar suficientes ingresos fiscales para cubrirlas. Pakistán recauda en impuestos apenas el 10% del PIB, mientras que el Reino Unido recauda más del doble: el 25% (WDI 2012). En gran medida, esto se debe a que la evasión fiscal está muy extendida en los países en desarrollo. Las estimaciones son escasas, pero sabemos que una proporción significativa de empresas ni siquiera están registradas a efectos fiscales (Bruhn et al. 2013), y que muchas empresas que están registradas a efectos fiscales declaran de forma inexacta sus ingresos imponibles y transacciones (Pomeranz 2013, Carillo et al. 2014). Se sabe menos que los instrumentos fiscales utilizados en los países en desarrollo también difieren significativamente de los de los países desarrollados (Gordon & Li 2009). Por ejemplo, muchos países en desarrollo utilizan impuestos que generan ineficiencias productivas, como los impuestos sobre el volumen de negocios, que pueden distorsionar las decisiones de las empresas sobre sus insumos y que las recomendaciones habituales basadas en contextos de países desarrollados desaconsejarían. ¿Qué motiva estas políticas y podrían ser, en realidad, una respuesta óptima ante la presencia de evasión? En un artículo que se publicará próximamente en el Journal of Political Economy, arrojamos luz sobre esta cuestión con teoría y evidencia de Pakistán.
Pakistán, al igual que más de treinta países en desarrollo, grava a las empresas en función de los beneficios o del volumen de negocios, según cuál de las obligaciones fiscales sea mayor. Los beneficios (=volumen de negocios-costes) tributan a una tasa del 35%, mientras que el volumen de negocios tributa a una tasa mucho menor, del 0,5%. Al presentar su declaración fiscal, todas las empresas calculan su obligación tributaria tanto sobre los beneficios como sobre el volumen de negocios; las empresas cuya tasa de beneficios (=beneficios/volumen de negocios) es inferior a la proporción entre las dos tasas impositivas (=0,05/0,35=1,43%) pagan el impuesto sobre el volumen de negocios. El objetivo declarado de este impuesto mínimo es reducir la evasión. Las empresas pueden evadir el impuesto sobre los beneficios declarando menos ventas o exagerando los costes, mientras que evadir el impuesto sobre el volumen de negocios exige declarar menos ventas. Si ocultar la producción es más difícil que falsificar recibos de insumos, el impuesto mínimo reduce la evasión fiscal. En Pakistán, la política parece funcionar. La mitad de todas las sociedades paga el impuesto sobre el volumen de negocios, que representa cerca del 60% de los ingresos fiscales de las sociedades.
Sin embargo, el uso generalizado de estos sistemas de impuesto mínimo y su éxito en la recaudación de ingresos contrastan marcadamente con las enseñanzas de la teoría de las finanzas públicas. De hecho, uno de los resultados fundamentales de las finanzas públicas, el teorema de eficiencia productiva (Diamond & Mirrlees 1971), exige que los sistemas fiscales óptimos preserven la eficiencia productiva, incluso en entornos de segundo óptimo. Los impuestos sobre el volumen de negocios infringen claramente esta regla fiscal óptima y rara vez se utilizan en las economías desarrolladas. Estos impuestos distorsionan la eficiencia productiva al acumularse a lo largo de la cadena de producción, gravando así varias veces el mismo artículo e incentivando a las empresas a integrarse verticalmente (Keen 2013).
Para arrojar luz sobre esta paradoja entre la teoría y la práctica de la tributación en los países en desarrollo, modelamos la tributación óptima de las empresas en presencia de evasión. De este modo, relajamos el supuesto de cumplimiento perfecto del marco de Diamond & Mirrlees, claramente incompatible con la realidad de los países en desarrollo. En nuestro modelo, los gobiernos afrontan una disyuntiva entre la eficiencia productiva y la eficiencia recaudatoria al diseñar los impuestos. Aunque un impuesto sobre los beneficios preserva la eficiencia productiva, tiene escaso potencial recaudatorio en un contexto de elevada evasión, porque las empresas pueden evadirlo inflando los costes. Por el contrario, un impuesto sobre el volumen de negocios distorsiona los incentivos a la producción, pero es más difícil de evadir, ya que la base imponible es más amplia. Por ello, el impuesto sobre el volumen de negocios es una herramienta más potente para recaudar ingresos. Así pues, los países con altos niveles de evasión tienen buenos motivos para gravar el volumen de negocios en lugar de los beneficios.
El análisis de los datos administrativos de las declaraciones fiscales de todas las empresas contribuyentes de Pakistán entre 2006 y 2010 nos permite comprobar si las predicciones del modelo se cumplen en la práctica. El impuesto mínimo crea un quiebre, un umbral de la tasa de beneficios en el que las empresas pasan del régimen del impuesto sobre los beneficios al del impuesto sobre el volumen de negocios. En ese umbral, tanto la tasa impositiva como la base imponible cambian de forma discontinua, lo que da a las empresas un fuerte incentivo para situarse en el quiebre o cerca de él. Consideremos, por ejemplo, una empresa con una tasa real de beneficios del 3%. Para evadir impuestos, la empresa exagera los costes y su tasa declarada de beneficios cae a cerca del 1,4%. En ese punto, la empresa debe pagar impuestos sobre el volumen de negocios, por lo que cualquier manipulación adicional de los costes ya no afecta a su obligación tributaria. Podría reducir aún más esa obligación declarando también menos ventas, pero quizá esto sea más difícil que exagerar los costes. Por ejemplo, aunque la producción de las fábricas puede ser fácilmente observable, es mucho más difícil observar el combustible utilizado en la producción. En esta situación, la empresa simplemente declarará una tasa de beneficios cercana al quiebre, donde las obligaciones tributarias sobre los beneficios y sobre el volumen de negocios son iguales y la empresa ha reducido su obligación tributaria tanto como es posible.
Esto es precisamente lo que observamos al representar la distribución de densidad de las tasas de beneficios declaradas por las empresas alrededor del quiebre. La figura siguiente muestra la distribución de las tasas de beneficios de las empresas en 2006/07/09 (azul), cuando el quiebre se sitúa en una tasa de beneficios del 1,43%, y en 2010 (verde), cuando el impuesto sobre el volumen de negocios aumenta al 1% y el quiebre se desplaza a una tasa de beneficios del 2,86%. Un número desproporcionadamente alto de empresas declara una tasa de beneficios cercana al quiebre, y este exceso de masa se desplaza con el tiempo junto con la ubicación del quiebre. Cabe señalar que esta concentración marcada alrededor del quiebre debe deberse a la evasión y no a cambios reales en la producción. Por supuesto, tributar sobre el volumen de negocios en lugar de sobre los beneficios podría llevar a algunas empresas a reducir la producción, lo que también generaría una concentración en el quiebre. Pero ese efecto sería mínimo, porque el impuesto sobre el volumen de negocios se aplica a una tasa muy baja. Solo el comportamiento de evasión fiscal de las empresas, combinado con la distinta facilidad para declarar de forma inexacta los beneficios y el volumen de negocios, puede explicar la concentración grande y marcada que observamos.
En estudios anteriores se ha utilizado la concentración de contribuyentes alrededor de un umbral para estimar la elasticidad de la renta imponible con respecto a la tasa impositiva (Chetty et al. 2011, Saez 2010,Kleven & Waseem 2013). Siguiendo un enfoque metodológico similar, pero adaptándolo a nuestro contexto, en el que tanto la tasa impositiva como la base imponible cambian bruscamente en el umbral, utilizamos la concentración en el quiebre del impuesto mínimo para estimar la respuesta de la tasa de evasión a la tributación del volumen de negocios. La intuición es que las empresas adicionales alrededor del quiebre son, en esencia, aquellas que han evadido en cierta medida el impuesto sobre los beneficios. Podemos estimar cuántas empresas adicionales hay alrededor del quiebre y, junto con nuestro modelo y una serie de supuestos sobre la elasticidad de la producción real, esta cifra nos permite cuantificar el cambio en la tasa de evasión. Constatamos que la tributación del volumen de negocios reduce la evasión hasta en un 60-70% de los ingresos empresariales, en comparación con la tributación de los beneficios. En un ejercicio de calibración, vinculamos nuestras estimaciones empíricas con la teoría y estimamos que la tributación del volumen de negocios puede aumentar los ingresos hasta en un 74% sin reducir los beneficios agregados.
Figura I: Distribución de las tasas de beneficios — sociedades contribuyentes en Pakistán
Estos resultados nos recuerdan que debemos ser cautelosos al comparar los sistemas fiscales de los países en desarrollo con los de los países desarrollados o con las teorías convencionales de tributación óptima. Dadas las características particulares de los países en desarrollo, especialmente el alto grado de evasión, ciertas políticas fiscales que parecen subóptimas, como los impuestos sobre el volumen de negocios que generan ineficiencias productivas, pueden resultar una respuesta óptima al desafío de recaudar ingresos en un país en desarrollo.
Referencias
CARRILLO, PAUL, POMERANZ, DINA, & SINGHAL, MONICA. 2014. Tax Me if You Can: Evidence on Firm
Misreporting Behavior and Evasion Substitution. Documento de trabajo, Harvard University.
CHETTY, RAJ, FRIEDMAN, JOHN, OLSEN, TORE, & PISTAFERRI, LUIGI. 2011. Adjustment Costs, Firm Responses, and Micro vs. Macro Labor Supply Elasticities: Evidence from Danish Tax Records. Quarterly Journal of Economics, 126, 749–804.
DE ANDRADE, GUSTAVO HENRIQUE, BRUHN, MIRIAM, & MCKENZIE, DAVID. 2013 (mayo). A Helping Hand or the Long Arm of the Law? Experimental Evidence on What Governments Can Do to Formalize Firms. Documentos de debate del IZA 7402. Institute for the Study of Labor (IZA).
DIAMOND, PETER A, & MIRRLEES, JAMES A. 1971. Optimal Taxation and Public Production I: Production Efficiency. American Economic Review, 61(1), 8–27.
GORDON, ROGER, & LI, WEI. 2009. Tax structures in developing countries: Many puzzles and a possible explanation. Journal of Public Economics, 93(7-8), 855–866.
KEEN, MICHAEL. 2013. Targeting, Cascading and Indirect Tax Design. Documento de trabajo del FMI 13/57.
KLEVEN, HENRIK J., & WASEEM, MAZHAR. 2013. Using Notches to Uncover Optimization Frictions and Structural Elasticities: Theory and Evidence from Pakistan. Quarterly Journal of Economics, 128, 669–723.
POMERANZ, DINA. 2013. No Taxation without Information: Deterrence and Self-Enforcement in the Value Added Tax. Documento de trabajo, Harvard Business School.
SAEZ, EMMANUEL. 2010. Do Taxpayers Bunch at Kink Points? American Economic Journal: Economic Policy, 2(3). WORLD BANK. 2012. World Development Indicators.
Esta publicación apareció originalmente en el blog All About Finance del Banco Mundial. Su publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Anne Brockmeyer es economista de finanzas públicas en la Práctica de Gestión Macroeconómica y Fiscal del Banco Mundial y está afiliada a la Comunidad de Práctica sobre Tributación del Banco.
Imagen: Un hombre camina por una calle del distrito de Shinjuku, en Tokio, el 8 de marzo de 2012. REUTERS/Yuriko Nakao
