Desde la creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea, no se ha logrado avance alguno hacia la unificación política, ni siquiera se ha intentado de verdad. Ahora que la crisis actual de Europa ha convencido a muchos de que los acuerdos institucionales vigentes son insostenibles, esto podría estar a punto de cambiar. Pero ¿debería cambiar?
Según los presidentes de la Comisión Europea, la Cumbre del Euro, el Eurogrupo, el Banco Central Europeo y el Parlamento Europeo, la respuesta es afirmativa. Efectivamente, en un informe reciente, piden avanzar hacia una UEM «profunda, genuina y justa»; una unión económica, financiera y fiscal; y una unión política que proporcione el fundamento para lo demás «mediante una auténtica rendición de cuentas democrática, legitimidad y fortalecimiento institucional». El informe se hace eco de propuestas similares de académicos, periodistas y otros funcionarios públicos, entre ellos, y de manera más destacada, el presidente francés François Hollande.
En mi opinión, sin embargo, el informe, al igual que la propuesta de crear un ministro de Finanzas europeo, está fundamentalmente viciado. Aunque el informe contiene varias observaciones importantes, su premisa subyacente —que los pasos hacia todos sus objetivos deberían darse en paralelo, con una auténtica unión política como resultado final del proceso— es problemática. Al fin y al cabo, establecer una unión política requeriría modificar las constituciones nacionales y, en la mayoría de los países, celebrar referéndums. Pero los votantes están lejos de mostrarse entusiastas ante la perspectiva de ceder más autoridad a Europa.
En un principio, se suponía que la unión monetaria impulsaría a Europa hacia la unión política. Pero el euro ya no es una moneda común sólida que refuerce una identidad europea compartida. Al contrario, hoy es una fuente de profundo resentimiento entre los pueblos europeos, resentimiento que, 70 años después del final de la Segunda Guerra Mundial, debía haber quedado eliminado.
Es cierto que muchos han sugerido que la crisis actual representa una oportunidad vital para superar estas tensiones y construir una unión cada vez más estrecha, citando la convicción de Jean Monnet, uno de los principales arquitectos de la Unión Europea, de que las crisis son fundamentales para impulsar el progreso hacia la integración. Pero ¿puede funcionar este enfoque en un momento en que hay tan poca confianza entre los países miembros? ¿O avanzar en estas circunstancias generaría aún más resistencia?
Los cinco presidentes recomiendan poner en marcha su agenda propuesta para revitalizar la integración solo después de 2017. Es probable que esta fecha refleje el temor a que los votantes de los países más grandes, donde se celebrarán elecciones en los próximos dos años, reaccionen negativamente a la propuesta. Esto no es señal de gran confianza en el procedimiento sugerido.
La realidad es que es poco probable que se establezca una unión política europea en un futuro próximo. Y sin una verdadera unificación política, los esfuerzos por llevar adelante el resto del plan de los presidentes, incluida la transferencia de competencias fiscales al nivel europeo, entrañarían graves riesgos.
La integración fiscal ocupa un lugar destacado en la agenda de los cinco presidentes. Aunque el Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha perdido cada vez más respeto (de hecho, según la Comisión Europea, ahora se aplicará de forma puramente discrecional por parte de los líderes nacionales), seguiría siendo el ancla de la estabilidad y la confianza fiscales. El informe también precisa que una auténtica unión fiscal requeriría «más toma de decisiones conjunta en materia de política fiscal». Los presidentes insisten en que esto «no significaría la centralización de todos los aspectos de la política de ingresos y gastos», y que los Estados miembros seguirían decidiendo sobre la fiscalidad y la asignación de los gastos presupuestarios. Pero «a medida que la zona del euro evoluciona hacia una auténtica UEM», explican, «las decisiones deberán tomarse cada vez más de forma colectiva», quizá a través de un tesoro de la eurozona.
Limitada o no, se trata de una transferencia de responsabilidad fiscal al nivel europeo. Y resulta difícil imaginar cómo puede cumplirse la exigencia del informe de «rendición de cuentas democrática y legitimidad» en el proceso de toma de decisiones sin una unión política plenamente desarrollada.
Existe un conflicto fundamental entre la exigencia de dar prioridad a las necesidades europeas y los dictados de las constituciones de los Estados miembros, que no puede resolverse trasladando gradualmente competencias de facto del nivel nacional al europeo, ni ampliando el presupuesto de la UE. En el marco institucional vigente, la responsabilidad política por los mayores pagos de transferencias entre países debe seguir en manos de los gobiernos nacionales, controlados por los parlamentos y electorados nacionales.
Una unión política podría seguir siendo posible en un futuro lejano. Sin embargo, no puede alcanzarse por la puerta trasera, erosionando la soberanía fiscal de los miembros. Intentar obligar a realizar pagos de transferencia generaría riesgo moral por parte de los receptores y resistencia por parte de los donantes, y el consiguiente aumento de tensiones podría poner en peligro la integración lograda hasta ahora.
Dado esto, durante un período considerable, la unión monetaria europea tendrá que existir sin unión política. En otras palabras, la UEM seguirá siendo un marco institucional entre países individuales que conservan su soberanía fiscal. La clave para que un sistema así funcione es garantizar que los gobiernos nacionales rindan cuentas de sus políticas económicas. Todos los tratados y compromisos —incluida, de manera crucial, la cláusula de «no rescate» del Tratado de Maastricht— deben respetarse sin excepción.
Pacta sunt servanda – los acuerdos deben cumplirse. Si este principio se viola de forma permanente, ¿cómo cabe esperar un futuro próspero basado en un nuevo conjunto de tratados aún más exigentes que los actuales?
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Otmar Issing es presidente del Center for Financial Studies de la Universidad Goethe de Fráncfort y autor de The Birth of the Euro.
Imagen: La señal del euro se ve junto a la sede del Banco Central Europeo (BCE) en Fráncfort. REUTERS/Lisi Niesner.
