La opinión convencional de la economía dominante actual sostiene que los gobiernos tienen poca capacidad para impulsar la innovación. Según esta lógica, el Estado debería desempeñar el papel más limitado posible en la economía e intervenir únicamente en casos de «fallo del mercado». Esto dista mucho de la realidad.
De hecho, los gobiernos pueden y suelen desempeñar un papel fundamental en el impulso de la innovación: crear activamente nuevos mercados, en lugar de limitarse a corregirlos. Es cierto que quienes defienden un papel económico limitado para el gobierno creen que los fallos del mercado justifican cierta financiación de infraestructuras y ciencia básica. Pero una intervención tan limitada difícilmente puede explicar los miles de millones de dólares de fondos públicos destinados a la investigación aplicada en etapas posteriores, que incluso han financiado empresas en sus primeras fases. De hecho, en algunos de los centros de innovación más famosos del mundo, el Estado ha desempeñado un papel «empresarial» clave al concebir y financiar la creación de campos enteros, desde la tecnología de la información hasta la biotecnología, la nanotecnología y la tecnología verde.
En Silicon Valley, por ejemplo, el gobierno ha actuado como inversor estratégico a través de una red descentralizada de instituciones públicas: la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa, la NASA, el programa de Investigación sobre Innovación en Pequeñas Empresas (SBIR) y la Fundación Nacional de Ciencias.
Las sumas involucradas pueden ser asombrosas, y no solo en tecnología de la información; también se han canalizado grandes cantidades de financiación hacia la energía y las ciencias de la vida. En 2011, por ejemplo, los Institutos Nacionales de Salud de Estados Unidos (NIH) invirtieron 31.000 millones de dólares en investigación biomédica. Marcia Angell, profesora de la Facultad de Medicina de Harvard, ha demostrado que esta financiación desempeñó un papel crucial en el desarrollo de algunos de los nuevos medicamentos más revolucionarios de las últimas décadas. Del mismo modo, para algunas de las empresas estadounidenses más innovadoras, la financiación del SBIR ha resultado más importante que el capital privado de riesgo.
Entre los ejemplos fuera de Estados Unidos están Israel, donde el fondo público de capital de riesgo Yozma ha proporcionado financiación inicial a algunas de las empresas más dinámicas del país, y Finlandia, donde Sitra, el fondo público de innovación, aportó financiación inicial a Nokia. En China, el banco estatal de desarrollo ofrece miles de millones de dólares en préstamos a algunas de las empresas más innovadoras del país, entre ellas Huawei e Yingli Solar.
Este tipo de inversiones públicas son fundamentales para crear y dar forma a nuevos mercados. De hecho, la inversión del gobierno desempeñó un papel central en el desarrollo de casi todas las tecnologías que hacen del iPhone un teléfono inteligente: Internet, el GPS, las pantallas táctiles y los avances en reconocimiento de voz que sustentan Siri. Del mismo modo, en muchos países, el sector público está a la vanguardia de hacer posible la tecnología verde.
Reconocer la importancia de la inversión gubernamental para promover la innovación y el crecimiento implica la necesidad de replantear las ideas convencionales sobre la intervención estatal. En lugar de centrarse en elegir tecnologías o empresas individuales, las organizaciones públicas deberían actuar como inversores y apostar por una «cartera» diversificada de opciones.
Como cualquier otro inversor, el Estado no siempre tendrá éxito. De hecho, el fracaso es más probable, porque los organismos gubernamentales suelen invertir en áreas de máxima incertidumbre, donde el capital privado es reacio a entrar. Esto significa que las organizaciones públicas deben ser capaces de asumir riesgos y aprender mediante ensayo y error.
Si el fracaso es una parte inevitable del juego de la innovación y el gobierno es crucial para la innovación, la sociedad debe ser más tolerante con el «fracaso del gobierno». Pero la realidad es que, cuando el gobierno fracasa, hay protestas públicas, y cuando tiene éxito, reina el silencio.
Por ejemplo, la quiebra de la empresa estadounidense de energía solar Solyndra, que recibió un préstamo de 500 millones de dólares garantizado por el gobierno, desencadenó protestas partidistas. Sin embargo, pocos se han detenido a considerar que el gobierno proporcionó casi la misma cantidad a Tesla para ayudarla a desarrollar el automóvil Tesla S, un producto considerado un arquetipo de la innovación de Silicon Valley.
Entonces, ¿qué podría hacer que el público aceptara más el fracaso del gobierno?
Los inversores privados de capital de riesgo cubren las pérdidas de las inversiones fallidas con las ganancias de las que tienen éxito; pero los programas gubernamentales rara vez se diseñan para generar rendimientos significativos. Aunque algunos sostienen que el rendimiento del gobierno llega a través de los impuestos, el sistema tributario actual no funciona, no solo por las lagunas fiscales, sino también por las reducciones de las tasas impositivas. Cuando se fundó la NASA, la tasa impositiva marginal máxima superaba el 90 %. Y el impuesto sobre las ganancias de capital ha disminuido más del 50 % desde la década de 1980.
Para generar apoyo a la inversión pública en innovación de mayor riesgo, quizá los contribuyentes deberían recibir un rendimiento más directo, canalizando las ganancias a un fondo público de innovación que financie la próxima ola de tecnologías. Cuando las inversiones se destinan a investigación básica en etapas iniciales, el efecto indirecto en todas las industrias y sectores a veces basta como recompensa social. Pero otros casos podrían requerir la creación de incentivos alternativos.
Por ejemplo, parte de las ganancias de la inversión gubernamental en Tesla podría haberse recuperado mediante acciones (o regalías) y utilizarse para cubrir las pérdidas de su inversión en Solyndra. El reembolso de los préstamos públicos a las empresas podría supeditarse a sus ingresos, como suele hacerse con los préstamos estudiantiles. Y podrían limitarse los precios de los medicamentos desarrollados en gran medida con financiación de los NIH, para que los contribuyentes no paguen dos veces.
Una cosa está clara: el enfoque actual adolece de graves deficiencias, en gran medida porque socializa los riesgos y privatiza las recompensas. Esto perjudica no solo las oportunidades de innovación futuras, sino también la capacidad del gobierno para comunicar su papel al público. Reconocer el papel que el Estado ha desempeñado —y debería seguir desempeñando— en la configuración de la innovación nos permite empezar a debatir la pregunta más importante: ¿qué nuevas inversiones públicas visionarias se necesitan para impulsar el crecimiento económico futuro?#
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autora: Mariana Mazzucato, profesora de Economía de la Innovación en la Unidad de Investigación sobre Política Científica de la Universidad de Sussex, es autora de The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths.
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios en el distrito central de negocios de Singapur, el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh.
