El 30 de abril, el Tribunal Constitucional italiano emitió una decisión sobre la reforma de las pensiones introducida por el gobierno de Monti en 2011. La decisión podría tener importantes implicaciones para las finanzas públicas y también transmite mensajes filosóficos de mayor alcance.
El Tribunal Constitucional italiano afirmó que un artículo de la ley de reforma de las pensiones aprobada por el gobierno de Monti en el punto álgido de la crisis es ilegítimo. Este artículo introdujo una suspensión temporal, para 2012 y 2013, de la indexación de las pensiones para todas las prestaciones superiores a tres veces el mínimo (es decir, todas las pensiones de unos 1450 euros o más, en términos brutos). El Tribunal sostuvo que esta disposición, aunque temporal, vulnera los principios de igualdad y proporcionalidad.
El fallo tiene efecto retroactivo a 2012, lo que significa que el Gobierno podría verse obligado a reembolsar a 4.5 millones de pensionistas la indexación perdida en 2012-2013. Los comentarios del primer ministro Renzi y del ministro de Finanzas Padoan sugieren que el coste total, si se derogara por completo la reforma, sería del orden de 18bn. Esto elevaría el déficit de Italia en 2015 del 2.6% del PIB previsto por el Gobierno al 3.6% del PIB.
Pero el impacto efectivo de esta decisión es más complejo, ya que se extiende hacia el futuro. Una vez que se pague el reembolso correspondiente a 2012-2013, la base sobre la que se calculará la indexación futura también será superior a la prevista en los documentos presupuestarios recientes del Gobierno. Por el momento, no parece haber información pública disponible sobre cuánto costaría, pero, en el contexto de los elevadísimos gastos en pensiones que Italia ya afronta, difícilmente puede ser una buena noticia.
Figura 1a y 1b
Fuente: EUROSTAT
Con estos antecedentes, el Gobierno anunció hace dos días la estrategia para los reembolsos. De los 4.4 millones de pensionistas afectados por la decisión del Tribunal Constitucional, solo 3.7 millones recibirán un reembolso; es decir, todos aquellos cuyas pensiones superen el mínimo pero sean inferiores a 3,200 euros al mes. Un fallo anterior del Tribunal había considerado legítima una suspensión temporal de la indexación impuesta en 2008 para las prestaciones de pensión superiores a 8 veces el mínimo (alrededor de 4000 euros), lo que sugiere que, también en este caso, sería aceptable no reembolsar a los pensionistas que superen este umbral.
La estrategia del Gobierno aún podría ser impugnada ante los tribunales, pero esto se aclarará en los próximos meses. Sin embargo, en el plano fiscal, esta decisión ya sitúa al Gobierno en una posición muy delicada. De hecho, los reembolsos erosionarán el «colchón de seguridad fiscal» de alrededor de 2bn que el Gobierno había logrado acumular durante los últimos meses. Este se utilizará para pagar la indexación sin incurrir en un nuevo déficit, lo que permitirá obtener un apoyo provisional de la Comisión Europea.
Sin duda, en Bruselas seguirán muy de cerca los avances. El FMI también advirtió en su declaración final de la misión del Artículo IV de 2015 a Italia que «la reindexación de las pensiones de acuerdo con el fallo del Tribunal Constitucional no debería modificar la orientación fiscal, ni este año ni en adelante. La cláusula de salvaguardia debería compensarse íntegramente mediante recortes del gasto, para evitar subidas de impuestos perjudiciales y crear al mismo tiempo colchones fiscales».
De hecho, la ley presupuestaria italiana prevé una subida del IVA del 2%, así como un aumento de los impuestos sobre los combustibles que puede activarse automáticamente para garantizar que el país alcance un equilibrio presupuestario estructural para 2017 (la denominada «cláusula de salvaguardia»). Esta subida de impuestos iría en contra de las recientes medidas de expansión limitadas del Gobierno, en un momento en que la recuperación de Italia sigue siendo frágil. Para evitarla, el presupuesto de 2015 ya contemplaba recortes del gasto de 10 bn, que deberían reducir el gasto total del 51.1% del PIB en 2014 al 50.5% en 2015. La decisión del Tribunal Constitucional y el uso relacionado del colchón de seguridad fiscal aumentan aún más la presión sobre el Gobierno para que aplique los recortes del gasto.
Pero, más allá del presupuesto, esta decisión transmite un mensaje más general, quizá más importante y controvertido. De hecho, el Tribunal Constitucional afirma que la desindexación temporal de las pensiones, incluso en un momento de grave crisis económica, va en contra de los principios de «igualdad» y «proporcionalidad». Sin duda, los pensionistas están entre quienes tuvieron que soportar una parte muy significativa de los ajustes realizados durante la crisis. Esto es cierto en todos los países del «sur» de la zona del euro, y dista mucho de ser un hecho que alguien pretenda negar. Sin embargo, puede ser útil situar la cuestión en una perspectiva más amplia.
Italia es un país donde la brecha entre las cohortes jóvenes y mayores es amplia y persistente, pero se ha agravado durante la crisis, con un impacto significativo en la redistribución intergeneracional. El gasto en pensiones de Italia es el segundo más alto de Europa (figura 1b), y se situaba en el 16.5% del PIB incluso en 2012 (uno de los años en que estuvo vigente esta reforma). Quizá más importante aún, la tasa de reemplazo está entre las tres más altas, si excluimos Luxemburgo, que claramente es un caso atípico (figura 1a).
El porcentaje de personas mayores (65+) en riesgo de pobreza y exclusión social en Italia ronda el 22.6%. Es elevado, uno de los más altos de la zona del euro para ese mismo grupo de edad. Entre las cohortes más jóvenes, la cifra alcanza el 36.3% para las personas de 18-24 años, también una de las más altas de la zona del euro. El porcentaje en riesgo de pobreza y exclusión social ha aumentado en 5.4 puntos porcentuales entre las personas de 18-24 años y en 5.3 puntos porcentuales entre las de 25-49 años. Ha disminuido en 2.7 puntos porcentuales entre las personas mayores.
Esto no es en absoluto una característica especial de Italia. Darvas et al. (2014) concluyen que durante la crisis ha aumentado la brecha generacional en Europa, ya que las generaciones más jóvenes han sufrido más que las personas mayores. La tasa de privación material severa aumentó del 10.1 % en 2007 al 11.7 % en 2012 para los niños, mientras que la misma tasa disminuyó del 8.6 % en 2007 al 7.5 % en 2012 para las personas mayores; en 2012, el 11.1 % de los niños vivía en hogares en los que sus padres ya no trabajaban.
Fuente: EUROSTAT y cálculos propios
Sin embargo, la figura 3 debe situarse en el contexto más amplio de un país que sigue atravesando una profunda crisis económica, con consecuencias muy graves —y que aún persisten— para las perspectivas laborales de los jóvenes. El desempleo juvenil (< 25 años) en Italia se situó en el 40% a finales de 2014, la tercera cifra más alta de la zona del euro y la cuarta más alta de la UE (figura 3a). Italia es uno de los poquísimos países donde el desempleo juvenil siguió aumentando (en lugar de disminuir) entre 2013 y 2014; los datos más recientes disponibles del Instituto Nacional de Estadística sitúan la cifra en un todavía mayor 43% en marzo de 2015, lo que indica que la preocupante tendencia está lejos de detenerse, por no hablar de revertirse.
Figura 3a y b
Fuente: EUROSTAT
Lo que resulta aún más preocupante, como ya se analizó anteriormente, es que este nivel muy elevado de desempleo juvenil es también un fenómeno predominantemente de larga duración. En 2014, el 60% de los jóvenes desempleados llevaba más de un año sin trabajo, frente a menos del 40% en el conjunto de la UE. Esto influye considerablemente en la probabilidad de que estos jóvenes trabajadores vuelvan a encontrar empleo en el futuro; sus competencias siguen deteriorándose con el paso del tiempo, y esto también tendrá efectos a más largo plazo. En un sistema de pensiones que pasó de prestación definida a contribución definida en 1995, una tasa de desempleo juvenil del 40% mantenida durante un período prolongado también implica que una proporción significativa de los italianos que hoy son jóvenes tendrá derecho mañana a pensiones muy bajas.
Pongamos ahora las cosas en perspectiva. El Tribunal Constitucional italiano decidió que, en un país con el segundo gasto en pensiones más alto y la tercera tasa de reemplazo más alta de Europa, la desindexación temporal de las prestaciones de pensión superiores a tres veces el mínimo vulnera los principios de «igualdad y proporcionalidad». Como consecuencia, el Gobierno destinará ahora 2 bn a reembolsos para 3.7 millones de pensionistas, en cuantías inversamente proporcionales al nivel de las pensiones. Para cada pensionista, los reembolsos anuales correspondientes a 2015 oscilarán así entre 280 euros y 750 euros, lo que equivale a entre 23 y 62 euros al mes. Alguien podría sostener que esto puede estimular un mayor consumo por parte de los beneficiarios. Es posible que así sea. Al mismo tiempo, sin embargo, elimina sin duda el colchón fiscal que se había acumulado y aumenta el riesgo de una subida del IVA este año, que perjudicaría el consumo en todos los sectores (no solo el del grupo limitado de beneficiarios) y quizá pondría en peligro la todavía débil recuperación económica.
Todo esto ocurre en un país que registra actualmente una tasa de desempleo juvenil del 43%, de la cual el 60% es de larga duración y corre el riesgo de volverse estructural. La decisión también transmite el mensaje de que las restricciones presupuestarias podrían volverse de facto irrelevantes, lo que podría plantear preguntas interesantes sobre la solidez del artículo 81, que consagra la regla europea de equilibrio presupuestario en la Constitución italiana. También cuestiona seriamente la legitimidad de que un Gobierno actúe con determinación en materia presupuestaria, incluso en caso de una emergencia nacional grave como la de 2011, cuando no solo Italia, sino también la supervivencia del euro estaba en riesgo. El argumento del Tribunal puede ser jurídicamente irrefutable —como solían decir los romanos: «la ley es severa, pero es la ley»—. Pero, a ojos de una humilde economista, esto parece inoportuno, difícilmente «proporcional» y transmite una interpretación peculiar del término «igualdad».
Este artículo fue publicado originalmente por Bruegel, el centro de estudios con sede en Bruselas. Lee el artículo en su sitio web aquí. La publicación no implica el respaldo del Foro Económico Mundial a las opiniones expresadas.
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Autora: Silvia Merler, ciudadana italiana, se incorporó a Bruegel como investigadora asociada en agosto de 2013.
Imagen: Una mujer jubilada utiliza un bastón mientras pasea. REUTERS/Christian Hartmann.
