La competencia está en marcha entre Estados Unidos y China por dominar el establecimiento de las reglas comerciales, siendo el primero en poder anunciar planes para una zona de libre comercio en la cuenca del Pacífico. China espera aprovechar su posición como presidente este año del foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) para proponer un estudio de viabilidad sobre un Acuerdo de Libre Comercio para Asia-Pacífico (FTAAP), planteado por primera vez en 2006. En otras palabras, comenzarían, a todos los efectos prácticos, las negociaciones para un FTAAP que abarcaría más del 60 por ciento de la economía mundial.
Pero si se puede concluir la Asociación Transpacífica (TPP), o demostrar avances sustanciales y creíbles que permitan hacer un anuncio importante en la reunión de APEC en Beijing en noviembre de 2014, Estados Unidos le robaría protagonismo a China. Si no se produce tal anuncio o este no resulta creíble, es probable que China anuncie una «Hoja de Ruta de Beijing» para un acuerdo de libre comercio (FTA) de la cuenca del Pacífico, apoyándose en APEC en lugar de en la TPP. Hay miles de millones de dólares de comercio potencialmente en juego.
A los líderes de los países de la TPP les resultará difícil ignorar una declaración que respalde un estudio de viabilidad para el FTAAP si no pueden ofrecer una alternativa. Los informes sobre si Estados Unidos ha logrado disuadir a China de presentar la propuesta han sido contradictorios. Estados Unidos ha conseguido dejar ligeramente abierta la puerta para que la TPP desempeñe un papel en el futuro, al bloquear la referencia a un plazo para completar el FTAAP, que se habría fijado para 2025. Aunque los plazos pueden incumplirse, como demuestra la propia TPP, fijar uno implica que no se trata solo de una visión, sino de un plan delimitado por un marco temporal. El temor es que impulsar el FTAAP pueda hacer descarrilar la TPP al dispersar la atención.
Pero ¿será más fácil concluir el FTAAP que la TPP? Si la excesiva diversidad entre sus miembros (y, por tanto, en las posiciones negociadoras) está limitando los avances en la TPP, APEC afrontará un desafío aún mayor. APEC presenta más diversidad que la TPP, ya que cuenta con nueve miembros adicionales.
Pero la amplia membresía también tiene aspectos positivos. APEC puede ser la opción más inclusiva para construir un acuerdo en Asia-Pacífico porque, a diferencia de la TPP, incluye a China y, a diferencia de la Asociación Económica Integral Regional ASEAN+6 (RCEP), también incluye a Estados Unidos.
Aunque la membresía de APEC es diversa, actualmente excluye a algunos países de la RCEP que quizá no estén plenamente preparados para el tipo de reformas propuestas. Entre los excluidos se encuentran India, un país que podría por sí solo hacer descarrilar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, y los miembros más recientes de la ASEAN —Camboya, Laos y Myanmar—, que ya tienen dificultades para implementar los cinco FTA ASEAN+1, entre otros. Pero involucrar a países como Rusia y Papúa Nueva Guinea plantea sus propios desafíos, por no hablar de lidiar con las tensiones sino-japonesas o entre Estados Unidos y Rusia, o con las relacionadas con países miembros enfrentados por territorios en el mar de China Meridional. Para ilustrar la magnitud del problema, sigue sin estar claro si los líderes de China y Japón se reunirán directamente en una reunión bilateral, incluso pocos días antes de que comience la Cumbre de Líderes.
Pero los objetivos de APEC tampoco son tan difíciles de alcanzar como los altos estándares fijados por la TPP. En cierta medida, el carácter menos ambicioso de la propuesta podría compensar la limitación que impone una mayor diversidad de miembros.
Dadas las dificultades de las negociaciones de la TPP —y según la información revelada por WikiLeaks—, parece que, si la TPP se concluye pronto, probablemente será en una forma muy diluida (Menon 2014a). De ser así, ¿podrá aún servir de base para un acuerdo de la cuenca del Pacífico? Todo se reduce a una cuestión de credibilidad, que quizá se haya erosionado demasiado en el afán por llegar a una conclusión aparentemente prematura. La mejora de las perspectivas de que el presidente Obama obtenga del Senado, controlado por los republicanos, la autoridad de vía rápida o de promoción comercial (TPA) será de ayuda, pero es poco probable que ahora marque una gran diferencia. La TPA puede ser una condición necesaria para que la TPP tenga alguna posibilidad de concluirse, pero desde luego no es suficiente.
¿Qué podemos esperar entonces?
APEC y su Hoja de Ruta de Beijing parecen ser la opción más probable, suponiendo que sea erróneo el informe del Wall Street Journal del 2 de noviembre (Davis 2014), según el cual China habría sido presionada para descartar la propuesta. Aunque los logros de APEC desde su creación en 1989 pueden ser modestos, su enfoque suele considerarse coherente con el sistema multilateral y la OMC, o incluso mutuamente reforzador de ambos. Esto se debe principalmente a su apoyo a medidas unilaterales no vinculantes para implementar sus planes de acción. Aunque su principal atractivo es la flexibilidad de este enfoque, hay que resistir la tentación de aprovecharse sin contribuir. Con este enfoque, todo se basa en la zanahoria: no hay palo.
Sin embargo, un FTA para Asia-Pacífico, tanto si lo encabeza Estados Unidos como China, no puede ser el objetivo final. Seguiría implicando un sistema de comercio mundial fragmentado: la TPP, el FTAAP o la RCEP serían simplemente el mayor de los fragmentos. Y, por supuesto, está la Unión Europea y, posiblemente, su Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (T-TIP) con Estados Unidos, la Comunidad Económica Africana, la Alianza del Pacífico y muchos otros fragmentos independientes o superpuestos dispersos por el panorama comercial. En un escenario hipotético óptimo, en el que todos estos pactos se concluyeran según lo previsto, el éxito dibujaría un panorama bastante sombrío, caracterizado por un nivel insostenible de desorden e incoherencia.
Multilateralizar los resultados
De cara al futuro, y a falta de resucitar y reformar la OMC (Baldwin 2013), multilateralizar unilateralmente las preferencias del FTAAP y de los muchos otros FTA es la única manera de abordar las crecientes distorsiones y fragmentación. En cierto sentido, supondría avanzar hacia el FTAAP continuando el proceso preferido por APEC de medidas unilaterales conjuntas pero no vinculantes.
En Asia, por ejemplo, observamos que más de tres cuartas partes de las importaciones de la mayoría de los países de la RCEP ya están cubiertas por un FTA o lo estarán próximamente (Menon 2014b). Por tanto, tiene poco sentido insistir en negociar reciprocidad con un número residual de países que representa una proporción muy pequeña del comercio. Los beneficios de la multilateralización también superan con creces a los de la reciprocidad cuando la utilización de las preferencias es baja, como ocurre en Asia (Menon 2014c). Y esto sin tener en cuenta los costos administrativos, a veces paralizantes en los países más pobres, de administrar múltiples FTA y sus distintas reglas de origen.
Conclusión
Dado que casi dos tercios de toda la liberalización comercial hasta la fecha se han logrado mediante acciones unilaterales (World Bank 2005), el enfoque de «multilateralización mediante unilateralismo» ofrece esperanza. La economía política sugiere que la resistencia de los socios de los FTA a la multilateralización disminuye a medida que aumenta el número de FTA, debido a la erosión de las preferencias (WTO 2011). No solo es el camino sensato a seguir, sino también uno práctico.
Nota del autor: Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no reflejan necesariamente las opiniones ni las políticas del Asian Development Bank, su Junta de Gobernadores ni los gobiernos que representan.
Referencias
Baldwin, R. (2013), «WTO 2.0: Pensar con anticipación sobre la gobernanza del comercio mundial», VoxEU, 22 de diciembre.
Davis, B. (2014), «Estados Unidos bloquea los esfuerzos de China por promover un pacto comercial asiático», Wall Street Journal, 2 de noviembre.
Menon, J. (2014a), «¿Tropezando con la TPP? », VoxEU, 1 de julio.
Menon, J. (2014b), «¿De la ensaladera de espaguetis al rompecabezas? Cómo arreglar el desorden del comercio regional y mundial», Asia & the Pacific Policy Studies 1(3), pp. 470-83.
Menon, Jayant (2014b), «Multilateralización de preferencias frente a reciprocidad cuando los FTA están infrautilizados», The World Economy 37, pp. 1348-66.
World Bank (2005), Perspectivas económicas mundiales: comercio, regionalismo y desarrollo,Washington, D. C.: World Bank.
WTO (2011), Informe sobre el Comercio Mundial 2011. Ginebra: WTO.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autor: Jayant Menon es economista jefe de la Oficina de Integración Económica Regional del Asian Development Bank
Imagen: Un hombre habla por teléfono móvil cerca del distrito financiero de Pudong, en Shanghái, el 17 de julio de 2014. REUTERS/Carlos Barria
