Igual de significativa, pero menos conocida que la encrucijada política de Myanmar, es su decisión sobre cómo gestionar los abundantes recursos naturales del país. Ambas cuestiones están estrechamente relacionadas.
Los riesgos asociados a la mala gestión de los recursos naturales (malestar social, corrupción, sobornos y degradación ambiental) son demasiado conocidos. Muchos países en desarrollo han comprobado que, sin apertura, instituciones sólidas y salvaguardas eficaces, la explotación de los recursos naturales ha dejado a sus comunidades más pobres y vulnerables que nunca. Existe una fuerte correlación entre la explotación de los recursos naturales y los conflictos civiles: el Las Naciones Unidas estiman que el 40% de los conflictos intraestatales están relacionados con disputas por los recursos naturales o se ven alimentados por ellas. Asimismo, se calcula que tres cuartas partes de los Estados considerados «frágiles» o «faled» también poseen vastos recursos naturales.
Myanmar posee una gran riqueza de activos. Las dotaciones de estaño, antimonio, zinc, cobre, wolframio y plomo, así como de petróleo, madera, carbón, mármol, piedra caliza, gemas, gas natural y energía hidroeléctrica, tienen un potencial extraordinariamente lucrativo y transformador. La mayor parte de la economía de Myanmar (el 43%) está relacionada con los recursos naturales, ya sea a través de actividades agrícolas, ganadería, pesca y silvicultura. El gas natural por sí solo representa el 40% de las exportaciones totales de Myanmar. Las exportaciones de teca y maderas duras se valoran en US$ 400 millones anuales, una cifra que se considera enormemente subestimada en comparación con los países vecinos. Myanmar es también una de las economías más pobres de Asia Oriental, con un PIB per cápita de US$ 800-1.000.
Al igual que otros países en situaciones similares, Myanmar se enfrenta a riesgos asociados al uso indebido de sus recursos, que, como demuestra la experiencia, pueden dar al traste con las aspiraciones más nobles. Algunos de estos riesgos ya han provocado disturbios, como cuando las protestas en la mina de cobre de Letpadaung en 2012 provocaron respuestas militares severas, que dejaron más de 100 heridos. Los estados de Kachin y del norte de Shan, regiones que sufren una agitación política continua, poseen importantes reservas naturales. En cuanto a la transparencia en la explotación de los recursos naturales, en 2013 el Revenue Watch Institute clasificó a Myanmar en el último puesto. Myanmar necesita con urgencia explorar cómo puede emular las historias de éxito de otros países en la gestión de sus recursos naturales y no convertirse en un país más en el que las riquezas de la naturaleza causen más daño que beneficio.
Bien gestionados, estos recursos pueden maximizar el potencial económico de Myanmar, contribuir al enriquecimiento de su población, promover la estabilidad a largo plazo y reducir los riesgos asociados a la extracción, incluido el conflicto armado. Países como Chile y Botsuana han demostrado que una gestión eficaz de los recursos naturales puede contribuir a altos niveles de progreso social y económico. Chile utiliza un fondo soberano de inversión basado en los ingresos del cobre para ofrecer un importante apoyo anticíclico al gasto público. Botsuana ha utilizado los ingresos de su riqueza minera para financiar atractivos turísticos basados en la naturaleza y otras iniciativas de diversificación económica.
No existe un enfoque único válido para todos en la gestión responsable de los recursos naturales. Cada país y cada sociedad deben diseñar su propio camino para garantizar que sus riquezas naturales impulsen el desarrollo. En términos generales, sin embargo, Myanmar haría bien en adoptar un enfoque de «no causar daño» que equilibre las oportunidades con los riesgos. Esto implica tener en cuenta objetivos de desarrollo más amplios, involucrarse con las normas y mejores prácticas internacionales, basarse en la transparencia y en un marco jurídico sólido, y apoyarse en instituciones sólidas y, a cambio, apoyarlas. Este enfoque aborda las preocupaciones en materia de seguridad y derechos humanos y se esfuerza por posibilitar un desarrollo social y económico más amplio.
Diálogo
Como primer paso en esta dirección, Myanmar debería entablar un diálogo serio sobre la gestión de los recursos naturales con todas las partes interesadas, que priorice el consenso y no meramente la consulta. Los países parecen resolver los desafíos relacionados con los recursos naturales solo en la medida en que los gobiernos, las empresas, los actores de la sociedad civil y las comunidades se sientan a la mesa para debatir sus responsabilidades compartidas. Ello incluye la redistribución equitativa de los ingresos, medidas de transparencia e instituciones públicas sólidas, trabajando en estrecha colaboración con la sociedad civil y las comunidades locales, así como invirtiendo en capacidad local, planificación ambiental y derechos humanos.
El gobierno debería centrarse en el consenso inclusivo y no solo en la consulta. Es más fácil decirlo que hacerlo, pero las decisiones basadas en el consenso pueden, en última instancia, gozar de mayor legitimidad y apoyo, lo que refuerza una agenda de reformas.
Estrategia de desarrollo
Myanmar debe trabajar para integrar la extracción de recursos naturales en una estrategia nacional de desarrollo más amplia, de la que los recursos naturales son solo un elemento. Dicha estrategia debería centrarse en hacer visibles los beneficios de la extracción de recursos, utilizando los ingresos derivados de los recursos para invertir, en lugar de depender de ellos para obtener ganancias a corto plazo. También debería diversificar los cimientos de la prosperidad, de modo que la economía no dependa únicamente de la extracción de recursos, sino que incluya, por ejemplo, actividades de valor añadido en la cadena de suministro de recursos y en otros sectores económicos.
EITI y normas internacionales
Myanmar también debe procurar adoptar las mejores prácticas internacionales para la gestión de sus recursos naturales y de la inversión extranjera. Su participación en la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) y los recientes avances en la regulación de la inversión extranjera son un paso en la dirección correcta. Sin duda, el país necesitará una amplia asistencia para aplicar las mejores prácticas internacionales, sobre todo porque muchas de estas iniciativas son relativamente nuevas y, de hecho, suponen un desafío incluso para las naciones más desarrolladas del mundo. No obstante, dicha medida contribuiría enormemente a garantizar una industria de recursos naturales sostenible y equitativa.
Instituciones, transparencia y contratos
Myanmar debe trabajar en el desarrollo de un marco jurídico sólido para la gestión de los recursos naturales, así como de instituciones públicas sólidas. La base jurídica de la transparencia y la rendición de cuentas, y la forma en que se redactan los contratos, es fundamental para garantizar que los ingresos procedentes de los recursos naturales no se dilapiden en paraísos fiscales, empresas fantasma o los palacios de funcionarios corruptos.
Es necesario establecer los procedimientos jurídicos adecuados para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas; sin ellos, la consulta a las partes interesadas es una farsa. Bajo ninguna circunstancia estos procedimientos deberían ser más débiles que las normas internacionales vigentes, que deberían considerarse criterios mínimos.
Derechos humanos
El enfoque de «no causar daño» también aborda la seguridad y los derechos humanos como elementos importantes de la extracción de recursos naturales. Respeta los derechos humanos de quienes viven en la zona, asegurando que la seguridad de la minería o la perforación no se convierta en inseguridad para todos los demás. Como generalización amplia pero sostenible, la explotación de recursos naturales rápida, desenfrenada y que beneficia a un sector reducido de la población presenta un riesgo relativamente alto de generar conflictos que deriven en violencia, sobre todo porque en tales circunstancias es probable que no se hayan creado las instituciones capaces de gestionar el conflicto.
En cambio, la explotación de recursos naturales relativamente amplia, que beneficia a la población en su conjunto, minimiza el riesgo de conflicto violento, sobre todo porque en tales circunstancias es casi seguro que se hayan establecido, en el proceso, instituciones de gestión de conflictos.
Myanmar ya ha dado pasos importantes y prometedores para garantizar que sus recursos naturales se gestionen de forma responsable. La participación en la EITI en 2012, la aprobación de una ley de inversión extranjera y la decisión de prohibir la exportación de madera sin procesar demuestran avances significativos en la protección de la riqueza de recursos naturales.
El ritmo y la profundidad de los avances en materia de recursos naturales tendrán repercusiones en la transición política de Myanmar y en el largo camino hacia la construcción de la paz. Estas riquezas encierran un enorme potencial para el desarrollo y la prosperidad de Myanmar. Mediante el diálogo y la colaboración, pueden aprovecharse en favor de la paz, la estabilidad y la prosperidad.
Autor: David Harland es director ejecutivo del Humanitarian Dialogue Centre en Suiza y miembro del Consejo de la Agenda Global sobre Prevención de Conflictos del Foro Económico Mundial
Imagen: Un trabajador en una mina de cobre en Myanmar REUTERS/Soe Zeya Tun
