La liberalización del comercio ha avanzado a una velocidad históricamente sin precedentes en el siglo XXI: los volúmenes comerciales están en auge, y cientos de millones de personas han salido de la pobreza extrema.
Las reformas políticas que sustentaron esta liberalización se llevaron a cabo mediante una maraña de acuerdos comerciales regionales, reformas unilaterales y tratados bilaterales de inversión. La buena noticia es que los acuerdos comerciales megarregionales, como la Asociación Transpacífica (TPP) y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP), pondrán orden en esta maraña, por así decirlo, convirtiendo los espaguetis enredados en láminas de lasaña.
La mala noticia es que los megarregionales también amenazan con socavar la gobernanza del comercio mundial, y en particular la de la OMC. La liberalización del comercio en las últimas décadas ha tenido tres componentes: acuerdos comerciales regionales, tratados bilaterales de inversión y unilateralismo. El unilateralismo no supone una amenaza sistémica para la OMC, y los tratados bilaterales coexisten desde hace tiempo con la OMC. Pero los acuerdos comerciales regionales –y aún más los megarregionales– es probable que erosionen el lugar central de la OMC en la gobernanza del comercio mundial. La amenaza no está en el frente de la reducción de aranceles, sino en el de la redacción de normas.
Hay tres motivos principales de preocupación:
En primer lugar, las normas comerciales básicas de la OMC son aceptadas y respetadas casi universalmente, pero esta universalidad se debe en gran medida a la forma en que se crearon: en negociaciones multilaterales en las que imperaba el principio de consenso de la OMC.
Las nuevas normas comerciales se promulgaron en contextos de enormes asimetrías de poder entre los países más grandes y las naciones en desarrollo de pequeño y mediano tamaño. Los megarregionales son ligeramente menos asimétricos, ya que en cada uno participa más de un gigante, pero los miembros pequeños y los terceros países siguen encontrándose en una enorme desventaja. Al carecer de la legitimidad que proporcionan el multilateralismo y el consenso, no está nada claro que las nuevas normas vayan a ser respetadas universalmente.
Por ejemplo, algunos mercados emergentes –China, India y Brasil– son lo bastante grandes como para atraer inversión extranjera y tecnología sin firmar acuerdos comerciales regionales, y hasta ahora los han rechazado. China, en particular, podría decidir rechazar las normas, creando algo parecido a una «guerra fría de disciplinas comerciales más profundas». Este tipo de desconfianza podría extenderse más allá de las nuevas normas, sobre todo si China, India y Brasil creen que Estados Unidos practica lo que Fred Bergsten llama “liberalización competitiva”; es decir, rodearlos de acuerdos comerciales de un modo que podría interpretarse como un ultimátum.
En segundo lugar, un mundo en el que la OMC resulte irrelevante para los avances comerciales más dinámicos no es un mundo que fomente la cooperación multilateral en otras cuestiones.
Sin un foro único para todas las cuestiones comerciales y de inversión, será difícil alcanzar las concesiones necesarias para avanzar en políticas relacionadas con el comercio que ayuden a la mitigación y adaptación al cambio climático, a la escasez de alimentos vinculada a sequías o inundaciones, etc. Puede que los intereses de Estados Unidos, la UE y Japón se satisfagan a corto plazo, y los intereses de los mercados emergentes de pequeño y mediano tamaño también se verán satisfechos (aunque no de forma equitativa), pero ¿dónde encajan Brasil, India y China?
Estos países no están en condiciones de establecer sus propios sistemas de disciplinas más profundas para el nexo comercio-inversión-servicios, porque no disponen de fábricas de tecnología avanzada que deslocalizar a cambio de reformas en los países anfitriones. Cuando sus multinacionales estén listas para realizar grandes expansiones en el exterior, las reglas del juego ya habrán sido escritas por los profundos acuerdos comerciales regionales de Estados Unidos, la UE y Japón.
Si los megarregionales se concluyen, quedarán firmemente integrados en el comercio internacional: los miembros del TPP y del TTIP representan más de la mitad del comercio mundial. Más concretamente, quedarán integrados en las leyes y reglamentos nacionales de todos los países anfitriones a los que miren las empresas chinas, indias y brasileñas. Les guste o no, estas empresas tendrán que jugar según las reglas que ahora están escribiendo los megarregionales.
En tercer lugar, la función de adjudicación de la OMC sigue funcionando bien, pero cualquier sistema de solución de controversias debe «caminar con dos piernas».
Los jueces pueden conectar los puntos en casos concretos, pero las normas básicas deben actualizarse de vez en cuando para adaptarse a las realidades cambiantes. Si las normas se escriben en los megarregionales, la única forma de actualizar las normas de la OMC es multilateralizar las normas del TPP y del TTIP. Eso podría resultar muy difícil desde el punto de vista político.
El megarregionalismo todavía no es un desastre para el sistema comercial mundial. Sin embargo, la trayectoria actual parece destinada con toda seguridad a socavar la posición central de la OMC: los megarregionales se convertirán en los principales centros de la gobernanza del comercio mundial. Durante los últimos 15 años, los miembros de la OMC han «votado con los pies» a favor de la opción de los acuerdos comerciales regionales. Sin una reforma que incorpore los acuerdos existentes bajo la égida de la OMC y facilite el desarrollo de nuevas disciplinas dentro del sistema, la tendencia continuará, pudiendo llevarla más allá del punto de inflexión en el que las naciones ignoren las normas de la OMC.
En el mejor de los casos, la OMC seguirá prosperando como la institución que sustenta los flujos comerciales del siglo XXI. El Acuerdo de Marrakech constituiría un «primer pilar» de un sistema de gobernanza comercial de múltiples pilares. Todas las cuestiones nuevas se abordarían fuera de la OMC, en un contexto en el que las asimetrías de poder estarían mucho menos limitadas. Pero este no es el único escenario. También es posible que la incapacidad de la OMC para actualizar sus normas socave gradualmente la autoridad del mecanismo de solución de controversias.
Si los megarregionales y sus asimetrías de poder se imponen, existe el riesgo de que la OMC pase a la historia como un experimento de 70 años en el que el comercio mundial se basó en normas en lugar de en el poder. Sería, al menos durante unos años más, un mundo en el que las naciones ricas escriben las nuevas reglas del juego en contextos marcados por enormes asimetrías de poder. Esta tendencia debería preocupar a todos los líderes mundiales. En la primera mitad del siglo XIX, los intentos de las grandes potencias establecidas de imponer normas a las potencias emergentes allanaron el camino hacia las mayores locuras de la humanidad: las dos guerras mundiales.
Autor: Richard Baldwin es profesor de Economía Internacional en el Graduate Institute of International and Development Studies, Suiza
Imagen: Los nombres de los países que participan en la 8.ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio aparecen en las sillas de los delegados, en Ginebra. REUTERS/Denis Balibouse
