El Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por sus siglas en inglés) ha completado su marco para la regulación de los bancos de importancia sistémica (FSB 2013a), y ahora se centra en el sector asegurador. Su enfoque se inspira en el marco bancario, en virtud del cual 29 grupos bancarios han sido clasificados como de importancia sistémica. Estos bancos están sujetos a un marco de tres pilares que consta de una supervisión reforzada, la preparación de planes de gestión de riesgos y de crisis, y la aplicación de recargos de capital.
Los reguladores persiguen una estrategia de tres pilares similar para los nueve grupos aseguradores designados como de importancia sistémica en julio de 2013 (FSB 2013b): cinco grupos aseguradores de Europa, tres de Estados Unidos y uno de China. Los avances están en marcha: la supervisión ya se ha reforzado, los planes de gestión de riesgos se encuentran en preparación y la comunidad internacional trabaja actualmente en un marco de posibles recargos de capital.
Motivaciones para la regulación global de los seguros
Existen varias motivaciones detrás de los recientes esfuerzos por implementar una regulación global del sector asegurador (Thimann 2014a). Destacan cinco:
1. Dada la gravedad histórica de la crisis global, solo es políticamente aceptable una regulación lo más amplia posible de las instituciones financieras.
2. Algunas aseguradoras sufrieron dificultades financieras durante la crisis, y algunas de ellas requirieron apoyo gubernamental. Además del caso de AIG, dos aseguradoras estadounidenses requirieron apoyo gubernamental, así como una en los Países Bajos y otra en Bélgica. El apoyo total prestado a estas aseguradoras ascendió a unos 7.000 millones de euros (frente a varios cientos de miles de millones de euros en apoyo al sistema bancario europeo y miles de millones de dólares en Estados Unidos).
3. AIG, una empresa conocida por el público como aseguradora, fue el mayor rescate de la historia. AIG recibió un préstamo de 85.000 millones de dólares de la Reserva Federal y posteriormente recibió 100.000 millones de dólares en apoyo del Tesoro. Esto sugirió que las aseguradoras podían ser tan sistémicas como los bancos, si no más.
4. Las aseguradoras son intermediarios financieros de gran escala entre ahorradores e inversores en la economía, y son importantes inversores en los mercados financieros. Aunque el tamaño de los balances de las aseguradoras en la mayoría de las economías es muy inferior al del sector bancario (unos 6 billones de euros en la eurozona, frente a 30 billones de euros del sector bancario (Figura 1)), las aseguradoras representan una parte significativa del sistema financiero y desempeñan un papel importante para la economía real.
5. Dado que los bancos, que también son intermediarios financieros e inversores financieros, están sujetos a regulación global y a regulación sistémica, podría parecer lógico aplicar el mismo principio al sector asegurador.
Figura 1. Balances de los bancos y de las compañías de seguros
Fuente: Banco Central Europeo.
Notas: Principales componentes del balance del sistema bancario agregado y del sector asegurador de la eurozona. El tamaño de cada recuadro corresponde al peso relativo en el balance. Los valores absolutos totales mostrados también incluyen activos y pasivos externos, activos fijos y otros activos y pasivos que no se representan por simplicidad. Un plan de seguro vinculado a unidades es un tipo de seguro de vida en el que el valor de una póliza está vinculado al valor neto de los activos del activo subyacente y en el que a los clientes se les asignan unidades, como en un fondo de inversión.
Desafíos para la regulación global de los seguros
Si bien las motivaciones son relevantes y numerosas, también lo son los desafíos para la regulación global de los seguros. Destacan los siguientes desafíos:
1. El seguro es un negocio menos global que muchas áreas de la banca y de otras actividades financieras, como la intermediación bursátil y la gestión de activos. La razón es que las actividades de seguro que representan la mayor parte de los activos y pasivos, a saber, los contratos de vida y de ahorro, tienen su origen en un papel complementario a los sistemas de seguridad social, que por definición varían mucho de un país a otro.
2. AIG no era una aseguradora. El negocio que hundió a AIG era un tipo de actividad bancaria, realizada no por la compañía aseguradora de AIG en Nueva York, sino por una filial financiera con sede en Londres, denominada AIG Financial Products. Utilizando el balance y la máxima calificación de la aseguradora, la filial proporcionó mejoras crediticias a productos hipotecarios de alto riesgo (subprime) de Estados Unidos, principalmente a bancos, mediante la venta de más de 500.000 millones de dólares en permutas de incumplimiento crediticio (credit default swaps), que no son un producto de seguro, sino un producto financiero no regulado (Baranoff 2012).
3. Los canales de riesgo sistémico del sector asegurador no han sido identificados. Mientras que para las instituciones bancarias el origen y la propagación de los canales de riesgo sistémico están bien identificados, tanto conceptual como empíricamente (Allen and Gale 2000, De Bandt and Hartmann 2000), este no es el caso del seguro.
En el caso de los bancos, estos tres pasos pueden describirse, en líneas generales, de la siguiente manera:
En primer lugar, la principal fuente de vulnerabilidad viene dada por la combinación de pasivos volátiles, en particular depósitos, incluidos los del mercado interbancario, combinados con activos a largo plazo más estables como resultado de la transformación de vencimientos.
En segundo lugar, su transmisión al sistema bancario se produce predominantemente a través de la interconexión institucional con otros bancos, que son de corto plazo, exigibles en cualquier momento y se basan en gran medida en la confianza.
En tercer lugar, la transmisión a la economía real puede producirse mediante una combinación de una caída de la confianza en la seguridad de los depósitos y de perturbaciones en el sistema de pagos y/o en la concesión de crédito.
Para las aseguradoras, ninguno de los canales específicos de la banca se aplica. Los pasivos no representan un medio de pago, son menos volátiles y en su mayoría a más largo plazo, los activos están en general equilibrados y no existe un «mercado interasegurador» como sí existe un mercado interbancario con exposición directa en los balances entre instituciones. El único canal potencial de transmisión reside en el papel de intermediario financiero e inversor. La cuestión de los canales de transmisión del riesgo sistémico originado en el sector asegurador sigue abierta.
4. La interconexión sistémica de las aseguradoras aún no está bien identificada y es ciertamente distinta a la de los bancos. Existen cuatro diferencias esenciales en cuanto a la interacción sistémica entre bancos y aseguradoras (Thimann 2014b):
Los bancos están institucionalmente interconectados. Constituyen el «sistema bancario», una estructura de partes directamente interrelacionadas. Las aseguradoras no están institucionalmente interconectadas; son operadores independientes. No existe un «sistema asegurador» ni una «aseguradora central» comparable a un banco central.
Los bancos realizan transformación de vencimientos combinada con apalancamiento; transforman pasivos a corto plazo en activos a más largo plazo. Las aseguradoras siguen un enfoque de inversión impulsado por los pasivos, intentando alinear su perfil de activos con su perfil de pasivos, y generalmente pueden mantener los activos hasta su vencimiento.
El riesgo de liquidez es inherente a la banca, pero no al seguro. Los bancos corren el riesgo de quedarse cortos de liquidez; las aseguradoras tienen liquidez abundante. A diferencia de los depósitos bancarios, los pasivos de los seguros de protección general, de propiedad, de responsabilidad civil y de salud no son exigibles en cualquier momento. Se relacionan con acontecimientos exógenos que los tomadores de seguros no influyen y que no están correlacionados con los ciclos de los mercados financieros.
Los bancos desempeñan la función de pagos, crean crédito y sus pasivos constituyen dinero. Si la función del dinero, el crédito y los pagos se ve afectada, se producen consecuencias inmediatas para la economía. Las aseguradoras no crean crédito y sus pasivos no constituyen dinero, sino un derecho financiero poco líquido.
5. El apalancamiento, una preocupación clave para el riesgo sistémico, es inherente a la banca (Ingves 2014) y prácticamente inexistente en el seguro. El apalancamiento es el principal desafío para abordar el riesgo sistémico, porque genera ciclos de deuda de auge y caída. Las aseguradoras emiten y poseen deuda, pero no lo hacen para adquirir activos financieros con el fin de obtener rendimientos apalancados. Lo hacen principalmente para financiar fusiones y adquisiciones y, en menor medida, para constituir un colchón de liquidez si fuera necesario o para comprar activos fijos (edificios, etc.).
6. Las aseguradoras tienen mayor capacidad de absorción de pérdidas que los bancos en caso de crisis. En el caso de los bancos, la capacidad de absorción de pérdidas en el lado del pasivo se limita en su mayoría al tramo de capital. En el seguro, el rescate interno (bail-in) está incorporado: existe una capacidad inherente de absorción de pérdidas en forma de participación de los beneficiarios, que constituye una parte significativa de los contratos de seguro de vida.
7. El eje central de la regulación sistémica bancaria es el capital. Para los bancos, los mayores requisitos de capital son eficaces para abordar el riesgo sistémico porque, además de controlar el apalancamiento, encarecen el crecimiento del balance y aumentan la capacidad inmediata de absorción de pérdidas de las instituciones individuales. En el seguro, el capital tiene un papel muy distinto: sirve esencialmente para garantizar que se pague al último tomador de seguros (Plantin and Rochet 2007).
Esta diferencia tiene una implicación importante para la regulación sistémica, porque cambia la eficacia de los recargos de capital. Elevar el capital de las aseguradoras significa esencialmente que hay (incluso) más activos disponibles para cubrir el flujo de pasivos de lo que habría de otro modo, pero dicho capital adicional se consumirá, en su caso, al final del proceso de dificultad y de posible resolución, y no cumple ninguna función de prevención de crisis ni de estabilización.
8. Europa y Estados Unidos, los dos mayores mercados de seguros del mundo, tienen normas contables diferentes. Mientras que Europa adoptó las Normas Internacionales de Información Financiera, Estados Unidos sigue su norma nacional de Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados.
9. Europa y Estados Unidos mantienen normas regulatorias fundamentalmente diferentes. Europa está a punto de finalizar la norma regulatoria más avanzada, ambiciosa y compleja del mundo con Solvencia II. Su objetivo es captar un concepto económico de riesgo, proporciona valoraciones coherentes con el mercado y se basa esencialmente en la contabilidad a valor de mercado. En cambio, Estados Unidos mantiene su norma de capital basada en el riesgo, de larga tradición, y los reguladores nacionales excluyen explícitamente sustituir el marco de capital estadounidense por cualquier norma internacional (NAIC 2013).
10. Existen normas de supervisión fundamentalmente diferentes entre Europa y Estados Unidos, e incluso dentro de Estados Unidos, ya que el seguro es supervisado a nivel estatal. Pasar de la supervisión subnacional a normas de capital supranacionales supondría un salto considerable.
Conclusiones
No cabe duda de que las aseguradoras son un componente importante del sector financiero y de que las grandes compañías de seguros son tanto intermediarios financieros significativos como inversores relevantes en los mercados financieros. Tampoco hay duda de que desempeñan un papel económico esencial, al permitir que las empresas y los hogares gestionen el riesgo económico. En ese sentido, las aseguradoras son sistémicamente importantes para la economía porque cumplen una función económica esencial.
Lo que es menos evidente, y lo que requiere un estudio adicional, es hasta qué punto las aseguradoras pueden ser originadoras o transmisoras de riesgo sistémico en el sistema financiero, es decir, el riesgo que provoca el fallo de grandes partes del sistema. Esta cuestión justifica más investigación sobre las fuentes y los canales de transmisión del riesgo. Dicha investigación debe basarse en el modelo de negocio y en las estructuras de balance de las compañías de seguros, que difieren claramente de las de los bancos.
Avanzar en la regulación del «riesgo sistémico» en el sector asegurador sin una comprensión explícita de las fuentes y los canales de transmisión podría acabar por no dar en el blanco: podría no abordar los aspectos adecuados y podría no utilizar las herramientas adecuadas. En particular, dado el papel económico y financiero del capital distinto del que tiene en la banca, no es evidente que los recargos de capital sean los instrumentos preferibles en el seguro.
Los reguladores del sector asegurador son plenamente conscientes de estas cuestiones. Se les debe conceder el tiempo y el análisis necesarios para abordarlas de la manera adecuada y en la secuencia correcta.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autor: Christian Thimann es miembro del Comité Ejecutivo de AXA y director de Estrategia y Asuntos Públicos del grupo. También es profesor asociado en la Paris School of Economics.
Imagen: Un hombre pasa junto al edificio de la sede de Dai-ichi Life Insurance, compañía japonesa, en Tokio, el 21 de abril de 2011. REUTERS/Yuriko Nakao
