Michael Spence, premio Nobel de Economía, es catedrático de Economía en la Escuela de Negocios Stern de la Universidad de Nueva York y miembro sénior de la Institución Hoover.
Hasta hace poco se prestaba relativamente poca atención a los balances de los Estados. Se descuidaban la medición y la presentación de informes. Incluso hoy, los pasivos de los Estados reciben considerable atención, mientras que sus activos reciben bastante menos.
En una época anterior, los Estados poseían importantes activos industriales. Este modelo de «control de los resortes de la economía» fue rechazado en gran medida porque tuvo un rendimiento muy deficiente, especialmente cuando los sectores en manos del Estado estaban protegidos de la competencia (como solía ocurrir). La eficiencia disminuyó. Pero, lo que es más importante, la ausencia de entrada y salida de empresas, un ingrediente clave de la innovación, provocó que el dinamismo se resintiera y que las pérdidas aumentaran con el tiempo.
Las deficiencias de este modelo llevaron a la privatización en muchos países desarrollados y en desarrollo. En Europa, la privatización se consideró un paso clave en el proceso de integración. La teoría, tanto en Europa como en otros lugares, era que los Estados no podían ser propietarios imparciales de activos industriales. Mediante la regulación, la contratación pública y subvenciones ocultas, favorecerían sus propios activos.
Por supuesto, la propiedad estatal no es la única forma de obstaculizar la eficiencia y el dinamismo. La regulación en una serie de países, desde Japón hasta Italia, crea sectores protegidos de la competencia, con efectos perjudiciales para la productividad. Este patrón es especialmente acusado en los sectores no comerciables (que representan dos tercios de la economía), donde la disciplina de la competencia extranjera está ausente por definición. Incluso aquí, los competidores nacionales con base en el extranjero podrían mejorar el rendimiento.
Es importante que ahora se preste más atención a los pasivos públicos, no solo a la creciente deuda soberana, sino también a los pasivos mayores que no son deuda y que están incorporados en los programas de seguro social. Una combinación de modelos de crecimiento defectuosos, el aumento de la longevidad y los incrementos imprevistos de costes (como los de la atención sanitaria en Estados Unidos) ha hecho que estos pasivos a largo plazo se disparen.
Frenar la deuda y otros pasivos ha reducido sustancialmente el margen de los gobiernos para sostener la demanda ante shocks negativos graves, limitando así su capacidad para ganar tiempo para el ajuste estructural del sector privado. Por ahora, la inversión en un cambio hacia un patrón de crecimiento y empleo sostenible ha sido desplazada. Trasladar el consumo a la inversión mediante subidas de impuestos es posible, pero demasiado problemático desde el punto de vista político, ya que el reparto de la carga suele dar lugar a un callejón sin salida y a la inacción.
Mientras tanto, el lado de los activos de los balances de los Estados sigue siendo en gran medida invisible. Los Estados poseen tierras, derechos minerales e infraestructuras. Algunos tienen fondos soberanos de inversión. Muchos cuentan con fondos de pensiones públicos de gran magnitud, compuestos por carteras diversificadas de activos. Estos activos están, en cierto sentido, comprometidos: existen reclamaciones sobre ellos en forma de pasivos, que han crecido a medida que disminuyen los rendimientos esperados ajustados al riesgo de los activos; pero sí representan una financiación parcial de los pasivos públicos y son un elemento de resiliencia.
En cambio, en China, el lado de los activos del balance del Estado es muy grande: tierras, reservas de divisas por valor de 3,5 billones de dólares y una participación de alrededor del 85 % en empresas estatales que representan cerca del 40 % de la producción. Esta configuración del balance ha ayudado a China a responder a los shocks y a sostener niveles elevados de inversión del sector público. El lado de los pasivos se expandirá a medida que crezca el seguro social, pero lentamente, debido al temor a subestimar los pasivos que se están generando.
En el mejor de los casos, sin una fuerte caída de los activos financieros que acelere una recesión económica, un colapso repentino de un modelo de crecimiento defectuoso, o incluso aumentos rápidos de los pasivos asociados a cambios demográficos o a la tecnología sanitaria, podría tener sentido centrarse únicamente en controlar los pasivos. Pero un escenario óptimo ofrece un marco de políticas deficiente en nuestro mundo imperfecto.
De hecho, los Estados son llamados habitualmente a afrontar una amplia gama de fallos o limitaciones del mercado: patrones de crecimiento insostenibles y miopía regulatoria; problemas distributivos asociados a la evolución de la tecnología y la globalización; concentración acelerada de la renta nacional; y grandes transiciones estructurales asociadas a shocks y tendencias seculares en la tecnología y la economía mundial.
Aquí está el dilema: los gobiernos con activos sustanciales tienen flexibilidad y capacidad de actuar, pero también pueden gestionar mal sus activos en perjuicio de los mercados y del dinamismo económico. En China, donde el lado de los activos del balance es grande, la estrategia de reducirlo mediante la privatización ha sido en gran medida rechazada, al menos por ahora. La pérdida de resiliencia sería demasiado grande.
Esto conduce al desafío de la gestión eficaz de los activos públicos: una gestión que promueva, en lugar de obstaculizar, la eficiencia del mercado y la innovación.
En este caso, lo que podría denominarse el modelo de fondo de pensiones o fondo soberano de inversión, en el que una entidad pública posee y gestiona una cartera diversificada de activos como inversor financiero con funciones y gobernanza debidamente especificadas, parece ser el camino correcto. El lado de los activos del balance se mantiene en conjunto, pero la gestión de los activos, en particular la diversificación de las participaciones, puede considerarse prudente y de facto privatizada.
En los países desarrollados, aumentar la resiliencia y la flexibilidad con el tiempo mediante la creación de activos públicos debería ser una prioridad a largo plazo. El riesgo sistémico periódico afecta a economías enteras y a las finanzas públicas, no solo a los mercados financieros, y los gobiernos deberían poder responder durante los periodos de cambio estructural rápido.
En la práctica, esto implica dos cosas. En primer lugar, una vez tomada una decisión colectiva sobre los niveles deseados de seguro social, los pasivos implícitos deberían financiarse íntegramente a lo largo del tiempo. La alternativa es una mala decisión de reparto de la carga intergeneracional.
En segundo lugar, los gobiernos, al igual que las personas, los hogares y las empresas, necesitan ahorrar para un día lluvioso. Eso es aún más importante en periodos como el actual, de cambio rápido, alta volatilidad e inestabilidad sistémica solo parcialmente predecible.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor, y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Imagen: Una señal de tráfico frente al horizonte del distrito financiero de Londres. REUTERS/Luke MacGregor
