Los objetivos de las políticas macroprudenciales y microprudenciales han coincidido en líneas generales desde la crisis global. Con el cambio de los ciclos financiero, económico y político, sus objetivos entrarán más en conflicto en los próximos años, lo que dará lugar a difíciles disputas competenciales.
Antes de la crisis, la política financiera estaba dominada por las normativas microprudenciales, con el supuesto implícito de que una política micro exitosa bastaba para mantener el funcionamiento eficiente del sistema financiero, del mismo modo que una política antiinflacionista exitosa era todo lo que se requería de la política monetaria.
Las limitaciones de ambos enfoques quedaron muy claras durante la crisis y, desde entonces, la macro ha sido una parte fundamental de la política financiera. Sin embargo, aunque los objetivos últimos y las herramientas de implementación de la macro y la micro están estrechamente alineados, sus objetivos intermedios no lo están, lo que prepara el terreno para el conflicto.
El potencial de conflicto
Tanto la macro como la micro persiguen el mismo objetivo último de política: garantizar que el sistema financiero preste el mejor servicio a la economía real, pero en el detalle sus objetivos son bastante distintos. La micro está motivada por la protección del consumidor y del cliente, y busca fomentar la confianza en los servicios bancarios y, por tanto, aumentar su uso y, en consecuencia, su valor para la sociedad. La macro se centra en el riesgo sistémico y en la estabilidad de todo el sistema financiero.
Un regulador micro podría argumentar que, mientras se obligue a cada institución a actuar con prudencia, todo el sistema financiero está a salvo y, por tanto, no es necesaria la macro. Un regulador macro podría replicar señalando que es fácil construir modelos en los que esto no se cumple.
En un escenario de estrés, si los precios empiezan a caer, las instituciones financieras prudentes no tendrán más remedio que vender en un mercado a la baja, lo que hará que los precios caigan aún más y que se propague el contagio. El círculo vicioso de retroalimentación resultante es consecuencia directa de un comportamiento prudente de autoprotección y se ve amplificado por las normativas microprudenciales armonizadas.
De manera similar, los reguladores micro siempre considerarían beneficiosas las exigencias de márgenes y las llamadas de margen, mientras que las autoridades macro podrían preocuparse por las ventas forzosas resultantes y por el contagio.
Estas falacias de composición sugieren que no siempre se puede alcanzar la estabilidad financiera solo con la política micro.
De arriba abajo y de abajo arriba
Claudio Borio señaló en 2003 que la micro es de abajo arriba, con el foco en el comportamiento individual agregado hasta el nivel de la institución. En algunas circunstancias, la persona jurídica regulada es la institución, que asume la responsabilidad por el comportamiento de sus empleados; o bien tanto los empleados como la institución pueden estar regulados y compartir la responsabilidad. En ambos casos, la conducta se regula y se sanciona. Aplicada por abogados y contables, la micro es esencialmente retributiva.
La macro es distinta. Tiene un carácter más de apoyo que retributivo, pues se basa en el respaldo al sistema financiero en su conjunto y en la necesidad de mantener su funcionamiento saludable en momentos y circunstancias en que las fuerzas del mercado, por sí solas, no parecen capaces de lograrlo. Conceptualmente, la institución es la unidad más pequeña considerada, y lo que más interesa son las interacciones entre instituciones más que sus funciones internas. En consecuencia, está más influida por los economistas.
Los bancos prefieren la micro en las fases de auge
En los buenos momentos, a los bancos les encanta la regulación micro porque crea barreras de entrada y, por tanto, aumenta los beneficios.
Si la regulación micro es buena para el negocio, la macro es mala y, para los bancos, es simplemente una larga lista de prohibiciones anticuadas sobre las actividades rentables que quieren llevar a cabo. Quizá un banco de los años noventa no pueda comprar una empresa de valores por la Ley Glass-Steagall de 1933, o no pueda adquirir estos créditos estructurados AAA de alto rendimiento por antiguos límites de apalancamiento.
Si la regulación macro no ha demostrado su valor durante mucho tiempo, se la considerará inútil y restrictiva, de modo que las normas incómodas serán recortadas de forma constante por un poderoso lobby bancario.
En los buenos momentos, la regulación micro siempre pasará a primer plano.
En los malos momentos los papeles se invierten
Los malos momentos sacan a la luz las malas prácticas, y el regulador micro se inclina de forma natural hacia la retribución –cuando los bancos no cumplen sus obligaciones, se imponen multas y sanciones. El regulador macro, en cambio, tiene como misión mantener el sistema en funcionamiento y ahora es el aliado de los bancos: ayudará a aportar capital cuando sea necesario y desea perdonar y olvidar las infracciones lo antes posible para que los bancos puedan desempeñar su papel.
Esto explica por qué los reguladores siempre parecen estar del lado de los bancos: en cada escenario posible, los bancos tienen un aliado que dicta las decisiones regulatorias, sea macro o micro.
Herramientas y disputas competenciales
Hasta qué punto están separadas la regulación micro y la macro ha cambiado, por supuesto, de forma sustancial con el tiempo. En las últimas décadas, la mayor parte de los esfuerzos regulatorios se concentró en el ámbito micro. Por ejemplo, los Acuerdos de Basilea siempre han estado mucho más centrados en lo micro que en lo macro, aunque calificarlos solo de microprudenciales resulta engañoso. Esto cambió con la crisis.
Incluso cuando ambas se practican activamente y se ubican en la misma organización gubernamental, es probable que la macro y la micro funcionen en compartimentos estancos, pese al solapamiento de sus herramientas. La regulación micro opera sobre una base jurídica clara, con normas definidas, facultades de investigación y sanciones. Aunque muchas de las herramientas micro son específicas del objetivo micro, muchas también son útiles e incluso necesarias para la macro.
Esta es una fuente de conflicto, ya que los reguladores micro pueden molestarse por tener que compartir sus herramientas de control con los reguladores macro, y el conflicto entre ambos se hace más visible cuando las autoridades macro y micro quieren accionar las palancas en direcciones opuestas.
Conflicto y ciclos
El grado de conflicto entre la macro y la micro depende del estado del ciclo financiero y económico, como señalan Schoenmaker et al. (2011, 2013). También depende del ciclo de apoyo político y de la orientación del lobby bancario.
El conflicto entre ambas es mínimo cuando sus objetivos coinciden y ambas gozan de un alto grado de apoyo político, como en los últimos años. Tanto los responsables de la política macro como los de la micro han querido reducir el riesgo del sistema financiero y ambos han querido aumentar el capital. Sus esfuerzos regulatorios han contado con un nivel de apoyo político que solo llega tras una crisis. Sin embargo, esta feliz coincidencia de los ciclos económico, financiero y regulatorio ya empieza a desmoronarse.
En épocas de estrés o crisis severas, una autoridad micro podría querer aumentar los márgenes y las garantías para mitigar el riesgo, mientras que una autoridad macro podría preocuparse por las ventas de liquidación forzosa y querer reducir los márgenes y las garantías. Sin embargo, no necesitamos periodos de estrés agudo para que surja el conflicto. En una economía que sufre un crecimiento bajo, un regulador macro podría priorizar la salud de la economía y buscar relajar las restricciones de capital para fomentar un crédito más arriesgado.
Si optara por hacerlo, un regulador macro recibiría un fuerte apoyo político.
La Comisión Europea ha buscado cada vez más mejorar el clima de inversión para superar el débil crecimiento económico y el elevado desempleo, por ejemplo mediante su iniciativa de unión de los mercados de capitales.
Relacionado con ello está el llamamiento de la Comisión Europea en septiembre para recabar pruebas de “cargas regulatorias innecesarias” y “otras consecuencias no deseadas” de las leyes sobre banca y mercados. En palabras de Jyrki Katainen, vicepresidente de la Comisión responsable de empleo e inversión, “[d]urante los últimos cinco años… los reguladores a nivel europeo se han concentrado en la gestión de crisis. La estabilidad ha regresado… ahora nos encontramos en una situación en la que debemos utilizar el poder regulador europeo para crear nuevos mercados”.
Además, Francia, Alemania e Italia intervinieron recientemente de forma directa en la regulación macroprudencial al rebajar los estándares globales de capital bancario y relajar las normas sobre la capacidad total de absorción de pérdidas. La motivación de ello es probablemente macroeconómica, y está ligada a la capacidad de los bancos para conceder préstamos arriesgados a las pymes, pero se produce a expensas de un mayor riesgo y del debilitamiento de las autoridades macro.
El regulador micro se preocupa siempre, principalmente, por la estabilidad institucional y tiende de forma natural a oponerse a cualquier movimiento de este tipo.
Conclusión
Aunque los objetivos macro y micro siempre han estado presentes en el diseño regulatorio, su importancia relativa ha ido y venido según las exigencias cambiantes de los ciclos económico, financiero y político.
Antes de la crisis, la regulación macro quedaba relegada a un segundo plano, y solo se perseguía activamente la micro. Durante la crisis, solo importaba la regulación macro. Desde entonces, nos encontramos ante una situación poco frecuente en la que coinciden los tres ciclos: la micro y la macro tiran en la misma dirección, y esto oculta el potencial de conflicto
Sin embargo, esa coincidencia ha dependido del imperativo político, económico y financiero de superar las secuelas de la crisis, y este imperativo empieza a debilitarse. Si bien las preocupaciones macro que surgieron siguen siendo importantes, las de carácter claramente micro están creciendo, mientras que los objetivos macro están siendo socavados por la dirigencia política.
Esto plantea un reto difícil para las autoridades macro. Pueden optar por incorporar objetivos macroeconómicos en las políticas macroprudenciales, pero eso corre el riesgo de socavar la credibilidad de la agenda macro y, por tanto, de erosionar el apoyo político. Alternativamente, las autoridades macro pueden resistirse a incorporar objetivos económicos, pero esto también corre el riesgo de perder apoyo político.
En cualquier caso, el conflicto entre la macro y la micro parece destinado a intensificarse.
Será interesante ver cómo gestionan las autoridades macro y micro sus conflictos a medida que la situación evolucione, así como la postura de la dirigencia política. Nuestra esperanza es que, sea cual sea el resultado, no conduzca a socavar la ejecución de la política monetaria por parte del banco central, como analizaron Chwieroth y Danielsson aquí, en Vox, en 2013.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo de las opiniones expresadas por el Foro Económico Mundial.
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Autor: Jon Danielsson es director del Systemic Risk Centre, financiado por el ESRC, de la London School of Economics. Morgane Fouché es investigadora del Systemic Risk Centre de la London School of Economics. Robert Macrae, CFA, es director general del gestor de fondos de cobertura Arcus Investment.
Imagen: Trabajadores con siluetas caminan frente a las torres de oficinas de Canary Wharf. REUTERS/Luke MacGregor.
