La preocupación por el crecimiento se ha extendido por todo el mundo. Las economías avanzadas se ven asediadas por temores de estancamiento secular; recientemente, el FMI redujo en 1,5 puntos porcentuales las estimaciones del crecimiento potencial de los mercados emergentes con respecto a 2011, y los líderes del G20 aprobaron 800 nuevas medidas en Brisbane en 2014 para aumentar el PIB del G20 en un 2,1 % adicional para 2018.1
Las economías avanzadas se enfrentan a problemas que hace tiempo son familiares en los mercados emergentes: reactivar el crecimiento, lograr trayectorias sostenibles de deuda e implementar reformas estructurales, una expresión que los responsables políticos quizá consideren imprecisa, pero a la que la experiencia de los mercados emergentes aporta contenido concreto. Expongo lo que aprendí en el Banco Mundial sobre políticas de crecimiento a partir de los mercados emergentes y luego esbozo su aplicabilidad a las economías avanzadas.
Un paquete pragmático de políticas de crecimiento
Lo que aprendí durante 1990–2008 estuvo enmarcado por dos episodios predominantes: la transición económica en Europa central y oriental, y las crisis de los mercados emergentes que comenzaron con Asia oriental en 1997 y luego afectaron a Rusia, Brasil, Argentina y Turquía. Con excepción de Argentina, estas crisis provocaron un cambio positivo y considerable en el comportamiento de los gobiernos de los mercados emergentes, que sustentó su resiliencia durante la crisis financiera mundial de 2008. Me baso en estos episodios y en historias de países que conocí de primera mano en India, Kenia, Polonia y Rusia.
De las experiencias buenas y malas —de las diversas vivencias de los mercados emergentes con crisis de deuda, despegues del crecimiento imprevistos y transiciones económicas, sociales y políticas complejas— surgió un paquete pragmático de políticas de crecimiento. El paquete se centra en tres elementos:
Primero, finanzas públicas sostenibles;
Segundo, lo que llamo el «trío de microp políticas»: presupuestos estrictos, competencia y tipos de cambio reales competitivos, necesarios para impulsar un crecimiento más rápido de la productividad total de los factores (PTF);2 y
Tercero, evitar crisis políticas y económicas autoinfligidas, o gestionar bien la volatilidad.
Curiosamente, aunque favorece un crecimiento más rápido, este paquete tiene mucho en común con las políticas necesarias para evitar crisis de deuda soberana.3
Abundan las interconexiones entre los tres elementos. Una idea central es que gestionar la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno, es decir, mantener unas finanzas públicas sostenibles, va mucho más allá de los déficits fiscales primarios, las tasas de interés reales y las tasas de crecimiento. Tres ejemplos:
Un tipo de cambio real en apreciación y sobrevaluado hará que la relación deuda/PIB parezca favorable en la medida en que parte de la deuda esté denominada en moneda fuerte, pero frenará el crecimiento (Rusia, 1998; Argentina, 2001).
Los descalces de moneda en los balances del sector privado podrían descarrilar la sostenibilidad de la deuda pública si las salidas de capital provocan una depreciación real que obligue a rescatar a los bancos (Asia oriental, 1997–1998; Turquía, 2001).
Se necesitan fundamentos microeconómicos sólidos para el crecimiento, basados en presupuestos estrictos, competencia en los mercados de productos y tipos de cambio reales competitivos —el trío de microp políticas—, a fin de que el crecimiento futuro y los impuestos respalden la sostenibilidad de la deuda pública (India, Kenia y Polonia en el lado positivo; Rusia, en sentido negativo antes de la crisis de 1998).
Vínculos con la bibliografía sobre crecimiento
Esta síntesis de la realidad concuerda bien con las teorías neoclásicas y del crecimiento endógeno. La acumulación de capital se ve impulsada por la reducción del riesgo país y del costo del capital que generan unas finanzas públicas sostenibles y una gestión adecuada de la volatilidad. También se facilita un mayor ahorro público: en muchos países en desarrollo, reducir los pagos de intereses de la deuda pública restableciendo la credibilidad es la manera más eficaz de lograrlo. En cambio, el trío de microp políticas engloba los incentivos para obligar a las empresas a innovar y generar un crecimiento autosostenido de la PTF, siguiendo las líneas de la destrucción creativa de Aghion y Howitt (1992), combinada con la distancia respecto de la frontera tecnológica mundial.. Los presupuestos estrictos y la competencia son vitales para vencer la resistencia a la modernización y la innovación, mientras que los tipos de cambio reales competitivos dan margen de maniobra. Si no hay incentivos convincentes para elevar el crecimiento de la PTF, se necesitará una tasa de ahorro mucho mayor y en constante aumento para alcanzar determinados objetivos de crecimiento, hasta llegar eventualmente a niveles inviables: una situación en la que China parece encontrarse hoy.4
El lector quizá se pregunte: «¿Dónde están el liderazgo, la buena gobernanza y las instituciones creíbles que tantos estudios señalan como de vital importancia para el crecimiento?». Están presentes en toda la implementación. La buena gobernanza encuentra su expresión más inmediata en unas cuentas intertemporales saludables del gobierno. El liderazgo es vital para implementar el trío de microp políticas. Este trío es la parte difícil de la «reforma estructural», porque se adentra en el terreno escarpado de la economía política y los intereses creados. Y las buenas instituciones son la piedra angular para gestionar la volatilidad de los sectores fiscal y financiero, minimizar los escándalos de corrupción y responder a los shocks externos. Esto, a su vez, refuerza la sostenibilidad de la deuda pública y permite al sector privado ampliar sus horizontes de planificación.
El paquete es canónico: es lo mínimo que los países deben hacer. Pero el cómo depende del episodio y el contexto particulares de cada país, lo que subraya que la verdad económica es episódica, no universal. Dos ejemplos de Pinto (2014a):
Una inflación baja siempre es buena para el crecimiento, ¿verdad?5 Falso. El intento de Rusia de eliminar la inflación sin imponer una mayor disciplina presupuestaria al gobierno ni al sector empresarial fue una causa directa de la crisis de 1998, que casi hizo caer el sistema financiero estadounidense. Esta crisis, que ocurrió seis meses después de reducir la inflación a un solo dígito y completar en gran medida la privatización, puso de relieve que una estabilización genuina exige unas cuentas intertemporales saludables del gobierno. El gran cambio después de la crisis de 1998 fue que Rusia finalmente implementó el trío de microp políticas, lo que condujo a una recuperación económica inesperadamente grande y casi inmediata.
La tasa de crecimiento de India se duplicó en 2003/4, precisamente el año en que destacados economistas advertían de una crisis fiscal. Centrarse en el nivel macro ignoró la profunda transformación que se estaba produciendo a nivel micro, en las empresas, debido a las reformas desencadenadas por la crisis de balanza de pagos de 1991. Pero transcurrió mucho tiempo entre la acumulación de los costos fiscales de las reformas y la aparición de sus beneficios, lo que pone de manifiesto la importancia de perseverar y, en el caso de India, los beneficios saludables de una liberalización gradual de la cuenta de capital.6
Implicaciones para la eurozona
El paquete tiene implicaciones contundentes para las economías avanzadas que intentan reactivar el crecimiento mientras salen de situaciones insostenibles de deuda pública. Italia es un buen ejemplo. Para 2013, su tipo de cambio real se había apreciado un 3 % con respecto a 2007, mientras que el PIB real se había contraído un 8 %. Durante el mismo período, la relación deuda pública/PIB aumentó 30 puntos porcentuales, mientras que el desempleo juvenil pasó del 20 % al 40 %. Compárese con la experiencia de transición de Polonia. Este país impuso disciplina presupuestaria recortando de inmediato los subsidios a las empresas estatales y, más tarde, impidiendo que los bancos refinanciaran los préstamos a empresas deficitarias. También aumentó rápidamente la competencia en los mercados de productos al liberalizar las importaciones. Y luego, 17 meses después del big bang del 1 de enero de 1990, devaluó el zloty y adoptó un tipo de cambio más flexible para evitar una apreciación real indeseada.7 También se benefició enormemente de una quita del 50 % de sus deudas con el Club de París y el Club de Londres.
Compare esta agenda de «reestructuración de la deuda más el trío de microp políticas», que ha producido algunos de los mejores resultados de crecimiento entre los grandes países de la UE-27 en las últimas dos décadas, con Italia: sumida en la recesión incluso con tasas de interés en mínimos de varios siglos y tolerancia ante la austeridad fiscal. Si Italia pudiera salir de sus problemas de deuda creciendo gracias a la implementación de reformas estructurales, la solución sería sencilla.8 Pero la experiencia de los mercados emergentes muestra que las reformas estructurales tienen un costo político, por el enfrentamiento con los intereses creados, y un costo económico, por las pérdidas de producción e ingresos fiscales. Además, los beneficios para el crecimiento quizá solo aparezcan tras largos retrasos. Con una deuda excesiva, no hay margen para absorber esos costos. Estos podrían minimizarse dejando que la moneda se deprecie, pero esa opción no está disponible. La «solución» política entonces es postergar.
El contraargumento habitual es que la eurozona en su conjunto no parece estar tan mal. Pero esto sirve de poco consuelo sin mutualización de la deuda, una unión fiscal y una unión bancaria con un respaldo fiscal común; en resumen, sin establecer instituciones fiscales y financieras adecuadas. Esta es una crítica constante dirigida a los mercados emergentes, pero ahora también aplicable a la eurozona. Incluso si se hiciera todo esto —un gran «si», que depende de la disposición de Alemania a aceptar una unión de transferencias—, aún habría que abordar el legado de la deuda excesiva, especialmente con la deflación acechando. Aunque pueda parecer desagradable, cierta reestructuración de la deuda quizá sea inevitable.9 Esto podría provocar una pérdida de confianza a corto plazo y empeorar la recesión; pero también conduciría a una gran depreciación real e impondría disciplina presupuestaria, impulsando a los países de la eurozona a completar la reforma estructural y sentando así las bases de un futuro más prometedor. Según la experiencia de los mercados emergentes, la clave no es la reestructuración de la deuda en sí, sino que la gobernanza económica cambie de manera creíble para mejor después de ella. Rusia obtuvo una calificación de grado de inversión apenas 5 años después de su impago masivo de 1998.
Referencias
Aghion, P y P Howitt (1992), «Un modelo de crecimiento mediante destrucción creativa», Econometrica 60(2): 323–351.
Canuto, O, B Pinto y M Prasad (2014), «Reestructuración ordenada de la deuda soberana: ¡ausente en combate! (Y probablemente seguirá así)», World Bank Research Observer 29(1): 109–135.
Kornai, J (1986), «La restricción presupuestaria blanda», Kyklos 39(1): 3–30.
Lo, S y K Rogoff (2014), «Estancamiento secular, deuda excesiva y otros fundamentos del crecimiento lento, seis años después», 13.ª Conferencia Anual del BPI, junio.
Lucas Jr, R E (1988), «Sobre la mecánica del desarrollo económico», Journal of Monetary Economics 22: 3–42.
Paris, P y C Wyplosz (2014), «El plan PADRE: reestructuración de la deuda políticamente aceptable en la eurozona», VoxEU.org, 28 de enero.
Pinto, B (2014a), ¿Cómo crece mi país? Asesoramiento económico a través de relatos, Oxford: Oxford University Press.
Pinto, B (2014b), «Los adversarios económicos de China», OUPBlog, 17 de septiembre.
OCDE y FMI (2014), «Cuantificación del impacto de las estrategias de crecimiento de los miembros del G-20», Brisbane, noviembre.
Romer, P (1986), «Rendimientos crecientes y crecimiento a largo plazo», Journal of Political Economy 94(5): 1002–1037.
Solow, R M (1957), «Cambio técnico y función de producción agregada», Review of Economics and Statistics 39(3): 312–320.
Teulings, C y R Baldwin (2014), Estancamiento secular: hechos, causas y soluciones, VoxEU.org eBook, Londres: CEPR Press.
Notas al pie
[1] Sobre el estancamiento secular, véase la excelente y oportuna recopilación de Teulings y Baldwin (2014). Para una evaluación de Brisbane 2014, véase OCDE y FMI (2014).
[2] «Presupuestos estrictos» se refiere a la disciplina financiera, la ausencia de rescates de empresas por motivos políticos y un sólido marco de gobernanza para los bancos. Uso el término en el sentido de Kornai (1986), moldeado por la experiencia de los países europeos en transición después de 1990. Para aclararlo, no se refiere a la austeridad fiscal.
[3] Salir de una situación de deuda excesiva es un asunto completamente distinto. La experiencia indica que la reestructuración de la deuda suele volverse inevitable, y cuanto antes, mejor, como se expone en Canuto et al. (2014). Véase también Lo y Rogoff (2014).
[4] Para conocer los detalles y las conexiones con los trabajos pioneros de Robert Solow (1957), Paul Romer (1986), Robert Lucas (1988) y Aghion y Howitt (1992), véanse los capítulos 2 y 3 de Pinto (2014a). Sobre China, véase Pinto (2014b).
[5] Esta afirmación se formula en el contexto de los mercados emergentes de las décadas de 1980 y 1990. Tiene una connotación completamente distinta en las economías avanzadas que hoy afrontan el espectro de la deflación.
[6] Los principales indicadores macroeconómicos de India eran significativamente peores que los de los mercados emergentes que efectivamente sufrieron una crisis a finales de la década de 1990. India se «salvó» gracias a la liberalización gradual de la cuenta de capital y a un mercado cautivo para la deuda pública. De lo contrario, los costos fiscales estimados de las reformas, equivalentes a 38 puntos porcentuales del PIB entre 1991 y 2003, probablemente habrían provocado una crisis masiva en vez de un despegue del crecimiento. Véase el capítulo 6 de Pinto (2014a).
[7] Las grandes empresas estatales polacas estuvieron a la vanguardia de la recuperación económica que comenzó a finales de 1991, pese a los retrasos políticos en la privatización. Si se las hubiera privatizado puntualmente, es muy probable que su buen desempeño se hubiera atribuido a la privatización y no al trío de microp políticas. Véase el capítulo 4 de Pinto (2014a).
[8] Curiosamente, la OCDE y el FMI (2014) consideran que el mayor impacto en el crecimiento proviene de la reforma de los mercados de productos, seguida de la inversión en infraestructura pública y, luego, de la reforma del mercado laboral.
[9] Paris y Wyplosz (2014) elaboran una opción de reestructuración de la deuda que consideran políticamente aceptable y que también aborda el riesgo moral.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: El Dr. Brian Pinto es economista jefe de Mercados Emergentes en GLG, Londres.
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios en el distrito central de negocios de Singapur, el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh.
