El periodista que acuñó el nombre de «contratos basura» para los contratos civiles (CLC, por sus siglas en inglés), que ahora regulan el empleo de entre 1 y 1,4 millones de trabajadores en Polonia, debía de saber algo sobre cómo captar el sentir nacional. En un país que sorteó hábilmente la Gran Recesión y sigue mostrando un crecimiento estable, la brecha entre las condiciones laborales de quienes trabajan con CLC y las del resto de la población activa es un foco de debate.
Polonia no es el único país que aborda un mercado laboral dual: un mercado caracterizado por distintos tipos de empleo y en el que el acceso al sector de los «buenos» empleos es limitado. Por ejemplo, las reformas de principios de los años noventa en España e Italia liberalizaron las condiciones de contratación en un intento de dinamizar mercados laborales que, por lo demás, estaban sujetos a una regulación rígida, especialmente en materia de despidos. Debido a la oposición de los interlocutores sociales, estas reformas apenas afectaron a los derechos establecidos de quienes ya tenían un empleo (a menudo denominados «insiders»), pero introdujeron diversas nuevas formas contractuales de empleo, con frecuencia con acceso limitado a la seguridad social y por tiempo determinado. Estas reformas dieron lugar a mercados laborales duales, de dos niveles, en los que los insiders —normalmente hombres asalariados en edad productiva— podían seguir contando con empleos protegidos, a menudo de por vida, mientras que los outsiders —jóvenes, mujeres y personas desempleadas— entraban en el mercado laboral mediante una serie de contratos de corta duración, con una transición lenta hacia empleos indefinidos y más seguros.
Con un 25 % de los trabajadores asalariados empleados por tiempo determinado, Polonia encabeza los países de la OCDE en materia de empleo temporal. Sin embargo, la dualidad a la que se enfrenta es propia: no tanto la división entre el empleo por tiempo determinado y el indefinido, sino la brecha entre los contratos laborales regulares (ya sean por tiempo determinado o permanentes) y los contratos basura o contratos civiles (CLC).
Los CLC están previstos para empleos acotados en el tiempo, que no exigen que el trabajador realice sus funciones en un lugar de trabajo específico y que pueden definirse en función de resultados, en vez de la supervisión de un gerente. Además de ser por tiempo determinado, los CLC no están sujetos a la normativa sobre salario mínimo, no contemplan vacaciones anuales, maternidad ni bajas por enfermedad, no exigen cotizaciones a la seguridad social o solo las exigen de forma limitada, en algunos casos ni siquiera tienen que formalizarse por escrito y no están sujetos a la jurisdicción de los tribunales laborales.
Estos contratos son —sorpresa, sorpresa— bastante populares entre los empleadores: permiten reducir costes, son fáciles de utilizar y, por así decirlo, no implican compromiso alguno. Por otro lado, salvo los trabajadores de más edad (que valoran la flexibilidad de los CLC) y algunos trabajadores con estudios superiores (principalmente en las artes y en profesiones de alta tecnología), la gran mayoría de los empleados prefiere claramente el empleo permanente.
¿Es un problema para Polonia el uso de contratos basura?
Una reciente nota de política del Banco Mundial, basada tanto en datos cuantitativos como en pruebas obtenidas de grupos focales, indica que las transiciones del empleo temporal a mejores puestos son escasas; que los trabajadores con contratos indefinidos ganan significativamente más que los trabajadores con competencias similares en empleos temporales; y que el abuso de los CLC va en aumento. Los CLC son más frecuentes en ocupaciones de baja cualificación —como la vigilancia de seguridad, la limpieza y los servicios de restauración—, muy lejos del relato predominante en la literatura, que asocia los contratos atípicos con la revolución tecnológica y los empleos de alta cualificación en el sector de las TI. En el caso de Polonia, la competencia basada en los costes laborales, impulsada en parte por las prácticas de contratación pública, parece ser la clave: el mercado está del lado de quienes compran (mano de obra).
En general, los trabajadores con CLC afrontan peores condiciones laborales y son más vulnerables a los vaivenes del ciclo económico. Los bancos lo saben y no están dispuestos a concederles hipotecas (con todas las implicaciones que esto tiene para la transición a la edad adulta y la formación de familias entre los jóvenes). Por último, estos trabajadores no acumulan derechos de pensión. Al mismo tiempo, los CLC también cumplen algunas funciones positivas: en ciertas regiones, donde la productividad es baja y no existe un salario mínimo adecuadamente diferenciado por zona geográfica, los CLC permiten el empleo formal de trabajadores con baja cualificación. También son eficaces para reincorporar a los trabajadores de más edad a la población activa, algo nada desdeñable en un país donde la participación de las personas mayores de 50 años sigue siendo baja. Sin embargo, no cabe duda de que los CLC, tal como están diseñados ahora, se utilizan de forma abusiva a gran escala.
Gran parte de lo que probablemente suceda si se rediseñan los CLC dependerá de cuál sea el contrafactual adecuado: ¿limitar el uso de estos contratos daría lugar a un mejor empleo o a más informalidad y posiblemente más desempleo?
Una estrategia que busque reducir la brecha entre los CLC y los contratos laborales —aumentando el coste de los CLC y reduciendo el coste y la complejidad asociados a los contratos laborales— y que se combine con medidas fiscales y de política activa de empleo adecuadamente diseñadas puede contribuir en gran medida a reducir la dualidad y atenuar los posibles efectos adversos sobre el empleo. Armonizar progresivamente las cotizaciones a la seguridad social con las de los contratos laborales y mejorar la aplicación de la normativa para limitar el uso de los CLC a los casos justificados por las características del puesto puede reducir su abuso y favorecer una distribución más equitativa intergeneracional del riesgo asociado a la vejez. Simplificar la regulación laboral (ahora extraordinariamente compleja) y aumentar el conocimiento de esta, especialmente entre las pequeñas y medianas empresas, así como reducir los costes procesales de los despidos (incluidos los costes previstos asociados a la revisión judicial), probablemente haga más atractivos los contratos laborales para los empleadores. Por último, elevar el mínimo exento del impuesto sobre las rentas del trabajo podría facilitar a las empresas la contratación laboral de quienes actualmente trabajan con contratos civiles, ya que una exención fiscal mantendría estable el salario neto mínimo sin aumentar excesivamente los costes laborales brutos de las empresas.
Las medidas recientes son prometedoras: un aumento de las cotizaciones a la seguridad social para algunos contratos civiles y cambios aprobados recientemente en el crédito fiscal por hijos del impuesto sobre la renta de las personas físicas, que aumentarán el apoyo a las familias con muchos hijos. Sin embargo, la medida de mayor calado será abordar las numerosas complejidades y los desincentivos que plantea el código laboral actual. Reformar el código laboral es difícil, realmente difícil, pero, dado lo eficazmente que Polonia ha abordado otras reformas complejas, es posible que lo consiga.
Este artículo se publica en colaboración con el blog Voices del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Roberta Gatti es actualmente la coordinadora de la agenda de inclusión romaní del Banco Mundial en Europa y Asia Central, con sede en Varsovia.
Imagen: Personas que buscan empleo utilizan las instalaciones de un centro para desempleados en Varsovia, el 16 de enero de 2013. REUTERS/Peter Andrews.
