Grecia está aplicando actualmente un ambicioso programa de ajuste fiscal financiado por la UE y el FMI, el llamado Programa de Ajuste Económico (PAE). Uno de los objetivos del PAE es mejorar el rendimiento de los ingresos mediante la lucha contra la evasión fiscal a través de mejoras en la administración tributaria. Estas incluyen una mayor autonomía para la autoridad tributaria, la intensificación de las auditorías fiscales y un mayor énfasis en técnicas de auditoría basadas en el riesgo dirigidas a personas y empresas con mayor probabilidad de evadir impuestos. Para supervisar los avances en la reforma de la administración tributaria, se han establecido parámetros estructurales semestrales (o metas cuantificadas) que las autoridades griegas deben cumplir (véanse Comisión Europea 2013, FMI 2013).
Estos parámetros estructurales implican cumplir metas específicas en cuanto al número de auditorías fiscales que deben realizarse a grandes empresas (auditorías de alcance completo o periódicas y temporales), personas con grandes patrimonios y trabajadores por cuenta propia, y contribuyentes que no presentan declaraciones del IVA. Además, estos parámetros estructurales incluyen alcanzar metas específicas en cuanto a las tasas de recaudación de las auditorías, como porcentaje de los impuestos y las sanciones liquidados. Por último, se han establecido parámetros estructurales relativos a la evaluación del control interno y a la integridad de los recursos humanos (auditorías de los activos de los responsables de las oficinas tributarias locales y de los propios auditores). También se ha puesto énfasis en la recapacitación del personal y la modernización de las estructuras de administración de los ingresos tributarios.
La intensificación de las auditorías fiscales
La intensificación de las auditorías desde el verano de 2012 ha contribuido a reducir el número de infractores fiscales. A partir de un nuevo conjunto de datos sobre las inspecciones fiscales relacionadas con el IVA realizadas en el verano de 2012 en zonas turísticas y de intensa actividad económica de 13 regiones griegas, encuentro evidencia estadísticamente significativa de que la intensificación de las auditorías fiscales puede inducir el cumplimiento tributario (Tagkalakis 2013). En particular, entre julio y septiembre de 2012 se realizaron 5167 auditorías fiscales y se presentaron cargos en 2852 casos; la proporción general de infractores fiscales respecto de las auditorías fue del 55.2%. Las proporciones más altas de infractores fiscales se registraron en Creta (74.8%), Grecia central (66.3%), el Egeo meridional (65.8%) y las islas Jónicas (66.3%).
Al controlar por el tiempo y los efectos fijos, encuentro que un aumento del 1% en el número de inspecciones fiscales por día de auditoría reduce alrededor de un 0.3-0.4% el número de infractores fiscales por día de auditoría.
Además, la sensibilidad de la proporción de infractores fiscales ante aumentos de las inspecciones fiscales es mayor en las zonas con alto desempleo y bajo nivel educativo, así como en destinos turísticos, como las islas. Por lo tanto, una mejor focalización de las auditorías fiscales en las zonas mencionadas contribuirá a reducir la evasión fiscal (Galbiati y Zanella 2012). Además, elevar el nivel educativo mejorará el respeto por el Estado de derecho y podría aumentar el cumplimiento tributario (McGee 2012). Por último, unas perspectivas económicas más favorables, reflejadas en el aumento de los indicadores de confianza económica, fomentan el cumplimiento tributario.
Estos resultados son muy significativos en el momento actual para Grecia, pues muestran que intensificar las auditorías puede ser una estrategia útil para hacer cumplir la legislación fiscal. Pueden contribuir a disuadir la evasión fiscal, aumentar la eficiencia de la recaudación de impuestos e incrementar los ingresos tributarios.
El impacto de las auditorías fiscales en los ingresos
Como siguiente paso, se investigó el impacto de las auditorías fiscales en los ingresos (Tagkalakis 2014b). Para ello, se utilizaron nuevos datos mensuales publicados por el Ministerio de Finanzas griego, que abarcan las auditorías basadas en el riesgo ya concluidas y su rendimiento en términos de impuestos y multas recaudados durante el período comprendido entre enero de 2012 y diciembre de 2013. Las auditorías fiscales estaban focalizadas y abarcaban las tres categorías o grupos siguientes: grandes empresas, personas con grandes patrimonios y trabajadores por cuenta propia, y contribuyentes que no presentan declaraciones del IVA.
Según los datos del Ministerio de Finanzas, entre enero de 2012 y diciembre de 2013 se realizaron 33404 auditorías fiscales, con una recaudación total de €533.7 millones, o el 0.30% del PIB de 2013; mientras que, durante el mismo período, los ingresos tributarios (impuestos sobre la renta de sociedades y personas físicas e IVA) ascendieron a €50.1 mil millones.
El análisis econométrico indica que, sobre una base anual, un aumento del 10% en las auditorías fiscales (unas 1670 auditorías adicionales) incrementará los ingresos tributarios en alrededor de €251 millones, o el 0.13% del PIB de 2013. Este es el llamado efecto indirecto de las auditorías fiscales, que opera mediante un mayor cumplimiento tributario (como en Dubin et al. 2007).
Por lo tanto, de acuerdo con resultados anteriores (p. ej., Galbiati y Zanella 2012, Ratto et al. 2013), un aumento sustancial del número de auditorías fiscales (mediante la movilización de más recursos y una mejor focalización en los grupos más propensos a evadir impuestos) podría generar, en igualdad de condiciones, ingresos tributarios adicionales tanto por el efecto directo como por el indirecto de las auditorías fiscales. Estos ingresos podrían igualar exactamente o incluso superar el ahorro en gastos derivado de diversas medidas dolorosas de consolidación fiscal adoptadas en los últimos años, como el aumento de la edad legal de jubilación de 65 a 67 años (con un rendimiento previsto de €264 millones en 2014), los recortes en las prestaciones complementarias de pensión (con un rendimiento previsto de €114 millones en 2014) y la abolición de las deducciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas (con un rendimiento previsto de €237 millones en 2014; véase MoF 2013).
A pesar de las mejoras recientes, los atrasos tributarios siguen siendo un problema
Datos recientes publicados por el Ministerio de Finanzas griego revelaron que los atrasos tributarios aumentaron de €44.9 mil millones a finales de 2011 a €55.1 mil millones a finales de 2012, y siguieron aumentando hasta alcanzar alrededor de €62.1 mil millones, o el 34.0% del PIB, a finales de 2013; a finales de octubre de 2014 ya superaban los €70.0 mil millones (o alrededor del 38.9% del PIB de 2013).
La tendencia al alza de los atrasos tributarios continuó pese a las importantes medidas iniciadas en 2013 para mejorar el cobro de las deudas tributarias y de las cotizaciones a la seguridad social (véase Comisión Europea 2013). Estas medidas incluyeron el lanzamiento de un «plan básico» de 12 meses, concebido para convertirse en la forma habitual de reembolsar las deudas tributarias o de seguridad social, y un plan especial de última oportunidad («nuevo comienzo»), que permitía a los deudores (afectados por las difíciles condiciones económicas, las presiones de liquidez y el aumento de las obligaciones tributarias) pagar en cuotas las deudas antiguas (de 2012 y anteriores) hasta 2017. El Gobierno griego ha reformado recientemente este sistema para mejorar el cobro de las deudas tributarias y de las cotizaciones a la seguridad social. Además, se promulgó una nueva legislación para simplificar el procedimiento de clasificación de las deudas como incobrables y suspender las actividades de cobro de dichas deudas.
El aumento de los atrasos tributarios tiene efectos directos e indirectos negativos sobre los ingresos tributarios. El efecto indirecto opera mediante un cumplimiento tributario débil. Se relaciona con el hecho de que las autoridades griegas han recurrido reiteradamente (en el pasado) a amnistías fiscales como medio para cobrar deudas vencidas, lo que genera problemas de riesgo moral para los contribuyentes respetuosos de la ley.
A partir de la evidencia mencionada, investigamos los efectos de varios indicadores del desempeño de la administración tributaria (relacionados con los atrasos tributarios y las multas y sanciones no cobradas) sobre la recaudación del IVA (Tagkalakis 2014b). Utilizo información publicada por las autoridades griegas sobre la recaudación del IVA, los atrasos tributarios relacionados con el IVA (debidos a amnistías fiscales) y las multas no cobradas relacionadas con el IVA durante el período 2006-2011, a nivel regional.
Mis resultados muestran que un aumento del volumen acumulado de multas tributarias no cobradas relacionadas con el IVA y del volumen acumulado de atrasos tributarios relacionados con el IVA debidos a amnistías fiscales tiene efectos negativos sobre el cumplimiento tributario y reduce los ingresos por IVA.
Además, al igual que en el estudio anterior, he encontrado evidencia de que una mejora del mecanismo de control fiscal y, en particular, de la tasa de cobro de los impuestos y las multas asociadas a las actividades de auditoría puede mejorar el cumplimiento tributario.
En concreto, encuentro que un aumento del 1% en los atrasos tributarios relacionados con el IVA reduce los ingresos por IVA alrededor de un 0.02-0.03%; mientras que un aumento del 1% en el volumen acumulado de multas no cobradas relacionadas con el IVA reduce los ingresos por IVA alrededor de un 0.01-0.02%. Aunque el impacto sobre los ingresos por IVA es pequeño en términos cuantitativos (por ejemplo, en comparación con el impacto de la caída de la actividad económica), sigue siendo un resultado muy importante, pues muestra que la acumulación de atrasos tributarios puede desincentivar el cumplimiento tributario y erosionar la moral tributaria.
Conclusión
En conjunto, estos resultados indican que las mejoras en la administración tributaria que implican el cobro eficiente de deudas pasadas, la aplicación estricta de sanciones y multas y la intensificación de las auditorías pueden inducir el cumplimiento tributario, combatir la evasión fiscal y aumentar la recaudación. Esto mejorará las posibilidades de concluir con éxito el esfuerzo de consolidación fiscal. Al mismo tiempo, contribuye a un reparto equitativo de la carga del ajuste y, por tanto, aumenta el apoyo público a la consolidación fiscal.
Nota del autor: Las opiniones expresadas en el artículo son las del autor y no reflejan necesariamente las de Bank of Greece.
Referencias
Dubin, J, Graetz M., y E Wilde (1990), «The effect of audits rates on the federal individual income tax 1977-1986», National Tax Journal, 43, pp. 395-409.
Comisión Europea (2013), «The 2nd Economic Adjustment Programme for Greece, Third Review –July», Occasional Paper, No. 159.
Galbiati, R y G Zanella (2012), «The tax evasion social multiplier: Evidence from Italy», Journal of Public Economics, 96, 485-494.
FMI (2013), «Greece: First and second reviews under the extended arrangement under the extended fund facility», IMF Country report, No 20.
McGee, R W (2012), «Age and ethics of tax evasion», Business and Economics, 6, 441-449.
Ministerio de Finanzas (MoF) (2013), «Update of the Medium Terms Fiscal Strategy 2013-2016»
Ratto, M, R Thomas, D y Ulph (2013), «The indirect effects of auditing taxpayers», Public Finance Review, 41(3), pp.317-333.
Tagkalakis Athanasios (2013), «Audits and tax offenders: recent evidence from Greece», Economics Letters, 118(3), 519-522.
Tagkalakis Athanasios (2014a), «The direct and indirect effects of audits on the tax revenue in Greece», Economics Bulletin, Vol. 34, no. 2, pp. 984-1001.
Tagkalakis Athanasios (2014b), «Tax arrears and VAT revenue performance: Recent evidence from Greece», Economics Bulletin, Vol. 34, no. 2, pp. 1141-1155.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autor: Athanasios O. Tagkalakis es asesor-economista del Departamento de Análisis e Investigación Económica de Bank of Greece.
Imagen: Se ve a un empresario usando su teléfono móvil junto a una ventana REUTERS/Toru Hanai
