Para sus partidarios, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), integrada por 10 miembros, es una de las asociaciones regionales más duraderas y exitosas del mundo en desarrollo. Desde su fundación en 1967, según se cuenta, el grupo se ha transformado en una institución eficaz que promueve y fomenta el crecimiento económico y la cohesión social entre sus miembros, además de proyectar una forma asiática de conducir las relaciones internacionales basada en el consenso y la cooperación.
Para sus críticos, en cambio, la ASEAN es una organización débil e ineficaz, lastrada por una Secretaría sin verdadero poder y debilitada por intereses contrapuestos entre sus miembros, como lo demostró su gestión de la crisis financiera asiática de 1997 y la persistente disputa territorial en el mar de la China Meridional. El llamado «modo ASEAN», sostienen los críticos, es sinónimo de lamentaciones estériles e indecisión.
Esta reputación disputada —débil o fuerte, ineficaz o eficaz— será puesta a prueba a finales de año, cuando la organización, de 48 años de antigüedad, debe lanzar su muy publicitada Comunidad Económica de la ASEAN (AEC). La AEC ha sido presentada como el «momento UE» de la ASEAN, en el que los países miembros avanzan hacia la integración económica y crean un mercado común con un producto interno bruto (PIB) conjunto de 2,4 billones de dólares. No sorprende que la comunidad empresarial espere con entusiasmo un mercado intra-ASEAN con aranceles más bajos y una circulación más libre de bienes, servicios e inversiones a través de las fronteras. Así, la materialización de la AEC sería un logro destacado para la ASEAN y una madurez que podría silenciar de una vez por todas a sus detractores.
A cuatro meses del plazo del 31 de diciembre, ¿qué tan cerca está la ASEAN de alcanzar su objetivo de mercado único? En la reciente Cumbre del Sudeste Asiático 2015, celebrada en Kuala Lumpur (Malasia), esa cuestión ocupó el primer lugar de la agenda. Stephen Groff, vicepresidente para Asia Oriental, Asia Sudoriental y el Pacífico del Banco Asiático de Desarrollo, cargo que ocupa desde octubre de 2011, ha defendido la AEC, al sostener que una mayor integración regional impulsaría el crecimiento económico y mejoraría el nivel de vida de los más de 600 millones de ciudadanos de la ASEAN. Knowledge@Wharton conversó con Groff durante un receso de la cumbre.
Knowledge@Wharton: Hubo cierto escepticismo en el panel de la cumbre sobre si la AEC llegaría a concretarse: ¿cómo lo interpretó?
Stephen Groff: Depende de si se considera 2015 como la línea de meta de la AEC o como un hito. Si se considera una línea de meta, entonces, sí, la gente va a sentir escepticismo o decepción, porque no se alcanzarán las metas establecidas para la plena implementación de la AEC en diciembre de este año. Simplemente no va a suceder.
Pero si se considera un hito, si se ve como un momento para dar un paso atrás y evaluar el progreso … ha habido muchos avances, sobre todo si se mira en el contexto más amplio de la historia. Si se observa cuán lejos ha llegado la región en 50 años, es bastante notable. Si se piensa en hace 50 años —cuando se trataba de un conjunto de países que no solo carecían de relaciones diplomáticas, sino que algunos prácticamente estaban en guerra entre sí— hasta hoy, cuando existen viajes sin visado en toda la región, un intercambio de bienes prácticamente libre de aranceles en toda la región y buenas relaciones diplomáticas en toda la región. En líneas generales, ha habido un buen progreso. Pero aún queda mucho por hacer; no es una historia terminada.
Knowledge@Wharton: ¿Qué frena a la ASEAN?
Groff: Si se observa lo ocurrido durante los últimos ocho años —la crisis financiera y económica mundial, la incertidumbre persistente en la eurozona—, todo ello da a los políticos y tecnócratas de la región buenas razones para detenerse y reflexionar sobre lo que pretenden lograr con la AEC y, en términos más generales, con la ASEAN.
No se pueden establecer comparaciones directas entre el proyecto europeo y la ASEAN, porque aquí no hablamos de ningún tipo de unión fiscal ni de una pseudounión política. Pero aun así, debemos asegurarnos de extraer lecciones de lo ocurrido en Europa y de incorporar esos planes para impulsar a la ASEAN. Es una buena razón para avanzar con pasos medidos.
Knowledge@Wharton: Hubo una época en que se escribían ensayos que proponían la UE como modelo para la ASEAN. ¿Sigue siendo así hoy?
Groff: La respuesta corta es no. [La UE] no es un buen modelo para la ASEAN. En parte [eso se debe a que] … existe mucha más continuidad cultural en Europa que en la ASEAN. En segundo lugar, geográficamente, Europa es una única masa continental, por lo que el comercio funciona de manera bastante distinta dentro de un área de una sola masa continental, frente a un área donde la gran mayoría de la geografía es océano…. Por tanto, no es un modelo adecuado, y tampoco debería ser un objetivo de los países de la ASEAN alcanzar el mismo nivel de integración que se observa en Europa.
Knowledge@Wharton: La directora general del Banco Nacional de Camboya, Chea Serey, cuestionó si Camboya —una de las economías más pequeñas de la ASEAN— se beneficiaría tanto como una economía más grande, como Singapur, por ejemplo. Se refiere al tamaño y alcance de 10 países y economías distintos. ¿Cómo se asegura de que todos los países de la ASEAN se beneficien por igual cuando se reducen los aranceles, se permite la libre circulación de bienes, servicios y mano de obra? ¿Cómo se asegura de que todos se beneficien por igual?
Groff: En primer lugar, el objetivo no debería ser que todos se beneficien por igual, porque es una meta imposible de alcanzar. Lo que debe garantizarse es que quienes resulten perjudicados o desfavorecidos por este tipo de integración reciban atención, y que existan políticas y programas que respalden a los sectores o comunidades afectados negativamente.
Nuestras investigaciones sugieren que, con el tiempo, todos los países de la ASEAN se beneficiarán de este cambio. De hecho, Camboya, Myanmar y Vietnam —como proporción de su PIB— se beneficiarán más de la integración que las economías más grandes. Sin embargo, al mismo tiempo, si se desglosa por sectores, los efectos negativos se extienden a todos los sectores dentro de las economías, especialmente a los menos productivos, siendo la agricultura un ejemplo principal. La agricultura de muchos de estos países se verá afectada negativamente por la mayor libre circulación de bienes y servicios, porque los países que cuentan con sistemas agrícolas más eficientes y eficaces … tendrán ventaja frente a aquellos con menor productividad. Por eso debemos asegurarnos de poner en marcha programas que, por un lado, fomenten el aumento de la productividad agrícola y, por otro, ofrezcan formación en competencias a las personas que vayan a perder sus oportunidades laborales, para que puedan incorporarse a otros sectores de la economía … Esto no es algo que ocurra en una semana o dos, ni en un mes o incluso un año; se trata de un programa a largo plazo.
Knowledge@Wharton: Y ahí radica el problema, ya que los políticos y los gobiernos están en el poder solo por un tiempo …
Groff: De nuevo, por eso sostenemos que hace falta una Secretaría de la ASEAN sólida que sea una fuerza constante en este sentido, que comprenda cuáles son estos problemas, que pueda defender los intereses de distintos sectores y regiones de los países y que asegure que los políticos presten atención a estos desafíos.
Knowledge@Wharton: ¿Cuáles son los problemas actuales de la Secretaría de la ASEAN?
Groff: Pues está muy escasa de recursos. La ASEAN opera bajo el principio de que todos los países miembros pagan las mismas cuotas para mantener en funcionamiento la Secretaría. Surge un problema cuando países muy pobres compiten con países más ricos. Los países muy pobres no pueden permitirse pagar gran cosa, y los países más ricos pueden pagar más, pero si se establece que todos deben pagar lo mismo, eso ejercerá presión a la baja sobre el monto de esas cuotas. Por ello, en primer lugar, hay que pensar en un sistema en el que la recaudación de fondos para sostener la Secretaría no se base en una cuota igualitaria, sino en cuotas proporcionales al PIB. Ese es, pues, uno de los desafíos de la Secretaría: simplemente no dispone de los fondos necesarios para funcionar con la eficacia que podría tener de otro modo.
En segundo lugar, hay que pensar no solo en conseguir más recursos para la Secretaría, sino también en ofrecer salarios y beneficios al personal, de modo que pueda atraer a las personas más capacitadas y calificadas. Y [aunque] hay personas excelentes, buenas y muy trabajadoras en la Secretaría de la ASEAN —no pretendo sugerir que no lo sean—, si se ofrecieran mejores beneficios y salarios, se podría contar con personas aún mejores y con gente dispuesta a permanecer en la Secretaría durante periodos más largos.
Otro problema es que, en la actualidad, el secretario general rota entre los países de la ASEAN por orden alfabético. Habría que considerar un cambio en ese sistema. Hay que garantizar que ningún país ocupe el cargo de secretario general de forma permanente, pero conviene plantearse un proceso de competencia … para asegurar que se elija al mejor y más calificado secretario general.
Knowledge@Wharton: ¿Hay algún modelo en el que pueda basarse?
Groff: Claro. Creo que, en lo que respecta a los nombramientos …, si se observa a la OCDE, donde trabajé durante varios años. En el caso del secretario general de la OCDE, ningún país tiene el control de ese cargo, y en la selección del secretario general existe un elemento de competencia.
Knowledge@Wharton: Alguien del panel señaló que hay una falta de apoyo de base a la ASEAN y que se trata de una iniciativa impulsada por diplomáticos. ¿Es una crítica justa?
Groff: En primer lugar, hay poca conciencia de la ASEAN en los países del Sudeste Asiático. Y esa es parte del problema que hemos comentado: una Secretaría con recursos insuficientes, que debería encargarse de dar a conocer el perfil de la ASEAN, pero que no tiene recursos para hacerlo. Así, de nuevo, parte del problema de reconocimiento y de comunicación puede resolverse fortaleciendo aún más la Secretaría y permitiéndole desempeñar esa función.
La otra parte consiste en que, dentro de cada país, se pase de considerar esto simplemente un ejercicio diplomático a uno en el que los propios países desempeñen un papel más activo al comunicar a su población los beneficios de este tipo de integración. Tomemos como ejemplo la puesta en marcha de las Ventanillas Únicas Nacionales. Uno de los atractivos de la AEC es la Ventanilla Única de la ASEAN, y cada país debe desarrollar su propia «ventanilla única». La idea es facilitar y agilizar la creación de empresas —obtener permisos de importación y todos los demás trámites asociados a los negocios—, de modo que se pueda acudir a un solo lugar para cumplir con todas las distintas normativas.
Estas «ventanillas únicas» se han establecido en muchos países de la ASEAN —Filipinas, Singapur, Malasia, Tailandia e Indonesia—, pero ¿cuántas de ellas están bien publicitadas? ¿Son conscientes las empresas de ello? ¿Cuánta comunicación interna se ha llevado a cabo dentro de los países para dar a conocer que las «ventanillas» están disponibles? Hace falta un poco más de promoción de este tipo dentro de cada país, como primer paso hacia la Ventanilla Única definitiva de la ASEAN, donde se pueda acudir a un solo lugar y obtener licencias de importación y licencias comerciales que permitan operar dentro y entre todos los países de la ASEAN.
Knowledge@Wharton: Estamos hablando de cómo se relaciona el público con la ASEAN, pero el foco está muy centrado en el comercio y en la simplificación de trámites para las empresas. ¿Carece la ASEAN de una narrativa política?
Groff: La narrativa política siempre será un reto, [ya que] la dimensión racional debe estar impulsada por la economía. … El escenario de referencia de la ASEAN sin la AEC indica un crecimiento económico de alrededor del 5 % anual para estos países durante los próximos cinco a diez años. Con la AEC implementada, esa cifra puede elevarse hasta el 7 %, lo que representa un incremento bastante significativo del crecimiento económico. La OIT [Organización Internacional del Trabajo] estima que se crearán 14 millones de empleos adicionales para 2025.
Hay muchos beneficios económicos muy positivos que pueden obtenerse con este proyecto, y creo que esa tiene que ser la forma de promocionar la ASEAN, no su elemento político, debido a la diversidad de los países en lo político, en lo cultural e incluso en lo económico. Es difícil construir una narrativa tan convincente como la de Europa. Por eso, aquí debe ser, en esencia, una narrativa económica. Y una comunidad económica única de 600 millones de personas, como usted señala, también la sitúa en pie de igualdad con los grandes vecinos regionales, China e India.…
Knowledge@Wharton: Si el enfoque es puramente económico, ¿cómo defiende la ASEAN su postura en cuestiones no económicas como las violaciones de derechos humanos o el cambio climático?
Groff: No diría que esos temas sean mutuamente excluyentes. Lo que digo es que el núcleo de la narrativa —la que impulsará la consecución de la AEC— será, al final del día, un argumento económico. Pero eso no significa que cuestiones como el cambio climático o los derechos humanos deban quedar en segundo plano. De hecho, uno de los principales desafíos en toda Asia es la desigualdad, tanto de ingresos como de acceso a la educación, la salud y otros servicios.
El crecimiento económico desempeñará un papel en la generación de igualdad en la región; no se logrará la igualdad sin crecimiento económico. Pero hay que prestar atención a los programas de protección social y a las cuestiones ambientales al pensar en el crecimiento, para asegurarse de no ampliar la desigualdad como resultado de este. Existe un sólido argumento político a favor de la igualdad y la inclusión, porque cuando estas no existen, el tejido social de un país puede desgarrarse. Por tanto, de nuevo, todos estos temas están interrelacionados; no es solo un argumento económico.
Si se intenta contar una historia sencilla para que las pequeñas y medianas empresas se sumen, no tratará sobre derechos humanos ni cambio climático, sino sobre crecimiento y oportunidades. Pero, como políticos y tecnócratas, tenemos que pensar en cómo gestionamos ese proceso de forma que no agravemos los problemas relacionados con el cambio climático ni los de desigualdad e inclusión.
Publicado de nuevo con permiso de Knowledge@Wharton, la revista en línea de investigación y análisis empresariales de la Escuela Wharton de la Universidad de Pensilvania.”. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial. Para estar al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal. Autor: Stephen Groff es vicepresidente para Asia Oriental, Asia Sudoriental y el Pacífico del Banco Asiático de Desarrollo.
Imagen: Un hombre camina frente a edificios en el distrito financiero central de Singapur, el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh
