Tras otra ronda de pulsos políticos al límite, un Congreso estadounidense rencoroso aprobó una ley de última hora para evitar la quiebra del Highway Trust Fund (HTF), la principal fuente de financiación federal de la infraestructura de carreteras y transporte público de Estados Unidos. El HTF financia unos 50.000 millones de dólares de gasto en infraestructura al año, y su quiebra habría obligado a los gobiernos estatales y locales a aplazar miles de proyectos, poniendo en riesgo decenas de miles de empleos en la construcción.
La nueva legislación ofrece un parche temporal de 11.000 millones de dólares que pospondrá la quiebra del HTF durante unos diez meses. Mediante artificios fiscales, los costos de financiación del proyecto de ley se trasladan más allá de la arbitraria ventana presupuestaria de diez años tras la cual el Congreso se oculta para señalar su responsabilidad fiscal. Pero no hay nada fiscalmente responsable en esta legislación.
La inversión en infraestructura pública en Estados Unidos se ha desplomado a menos del 2% del PIB, su nivel más bajo desde que el gobierno federal empezó a registrar estos datos en 1992. La Sociedad Estadounidense de Ingenieros Civiles (ASCE) otorga una calificación de D+ a la infraestructura de Estados Unidos, lo que refleja tanto el mantenimiento aplazado como la inversión insuficiente. Se estima que uno de cada nueve puentes de Estados Unidos tiene deficiencias estructurales, y el 42% de las vías urbanas está congestionado, lo que cuesta a la economía unos 101.000 millones de dólares al año en tiempo desperdiciado y consumo de combustible. Los sistemas de transporte público deficientes y en deterioro imponen otros 90.000 millones de dólares en costos económicos anuales.
La ASCE calcula que Estados Unidos necesita unos 1,7 billones de dólares de inversión en infraestructura de transporte terrestre hasta 2020 para obtener una calificación aprobatoria. Proyecta un déficit de inversión de alrededor del 50% con base en los niveles actuales de financiación.
La mayoría de los economistas coinciden en que invertir insuficientemente en infraestructura es económicamente imprudente y fiscalmente irresponsable. En una encuesta a economistas de 2013 realizada por la Universidad de Chicago, el 75% de los encuestados coincidió en que “debido a que Estados Unidos ha gastado menos en proyectos nuevos, en mantenimiento o en ambos, el gobierno federal tiene la oportunidad de aumentar los ingresos medios invirtiendo más en carreteras, puentes, ferrocarriles y aeropuertos.”
Desde una perspectiva macroeconómica, invertir en infraestructura es un “doble beneficio”: fortalece la productividad y la competitividad a largo plazo, e impulsa la demanda y crea empleo a corto plazo. Según la Oficina Presupuestaria del Congreso, el gasto en infraestructura es una de las formas más rentables de gasto del gobierno federal en términos de número de empleos creados por dólar asignado.
El HTF se financia con el impuesto federal sobre la gasolina, que es la principal fuente de financiación del transporte del gobierno federal. El impuesto se ha mantenido en 18,4 centavos por galón en términos nominales desde 1993. Mientras tanto, los costos de construcción y mantenimiento de los sistemas de carreteras y transporte público han aumentado significativamente, y el aumento de la eficiencia de los combustibles ha reducido los ingresos del impuesto a la gasolina por milla recorrida. Como resultado, el poder adquisitivo del impuesto federal a la gasolina ha disminuido alrededor de un 30% entre 1997 y 2011.
Desde 2008, el Congreso ha ido cubriendo la enorme brecha del HTF aportando 54.000 millones de dólares de los ingresos generales. Pero las soluciones provisionales se han vuelto más polémicas y difíciles de encontrar, lo que culmina en este parche de diez meses lleno de artificios. La CBO estimó recientemente que la brecha del HTF se ampliará hasta 172.000 millones de dólares en la próxima década.
Un aumento del impuesto federal a la gasolina, con un ajuste inflacionario incorporado, sería la forma más sencilla y eficaz de incrementar los ingresos para la inversión financiada por el gobierno federal en infraestructura de transporte. Incluso Thomas Donohue, presidente de la Cámara de Comercio de Estados Unidos, opuesta a los impuestos, defiende que aumentar el impuesto a la gasolina es la forma más simple y directa de financiar un proyecto de ley de transporte por carretera a largo plazo. En una encuesta reciente, más de la mitad de los encuestados expresó su disposición a pagar más por la gasolina para financiar mejoras en carreteras, puentes y transporte público.
La CBO estima que sería necesario un aumento de diez centavos por galón en 2015 simplemente para compensar los últimos 16 años de inflación y de ganancias de eficiencia de combustible, y para mantener los niveles actuales (inadecuados) de financiación. Se necesitaría un aumento considerablemente mayor para evitar la insuficiencia de inversión pronosticada por la ACSE.
Pero, con unas elecciones legislativas de mitad de mandato en noviembre, existe una fuerte oposición a dicho aumento, tanto en el Congreso como en la administración del presidente Barack Obama. Es totalmente comprensible. Fui presidente del Consejo de Asesores Económicos en 1994, cuando el presidente Bill Clinton logró aprobar el último aumento del impuesto a la gasolina, de solo 4,3 centavos por galón. Algunos de sus asesores económicos “políticamente ingenuos”, incluido yo, abogaron por un aumento mucho mayor, implementado gradualmente a lo largo de cinco años, por razones fiscales y ambientales.
Los oponentes republicanos de Clinton caracterizaron el aumento como el “mayor aumento de impuestos a la clase media de la historia”. Esa afirmación engañosa contribuyó a las profundas derrotas de los demócratas en las elecciones legislativas de mitad de mandato de ese año.
En lugar de subir el impuesto a la gasolina, Obama ha propuesto un plan de cuatro años por valor de 302.000 millones de dólares para cerrar la brecha de financiación existente del HTF e incrementar su gasto en 20.000 millones de dólares al año por encima de los niveles actuales. Su plan, que se basa en utilizar los ingresos transitorios del impuesto de sociedades derivados de la reforma fiscal corporativa, prácticamente no tiene posibilidades de convertirse en ley este año. Tampoco su reiterada propuesta de un banco federal de infraestructura para atraer más fondos privados a los proyectos de infraestructura.
Ante la implacable oposición republicana, Obama recurre a lo que la administración denomina una estrategia de “pluma y teléfono”, que combina el púlpito de la presidencia y las órdenes ejecutivas, para avanzar en varios frentes, incluida la infraestructura. Por instancias de su Consejo sobre Empleo y Competitividad (2011-2012), firmó varias órdenes ejecutivas para modernizar y agilizar los procesos interinstitucionales de revisión y autorización de proyectos federales de infraestructura prioritarios.
Además, Obama anunció recientemente la creación del Build America Transportation Investment Center para prestar asistencia técnica a los funcionarios estatales y locales que buscan socios del sector privado para apoyar la infraestructura de transporte. Con oficinas similares, Canadá y el Reino Unido han superado con creces a Estados Unidos en la captación de capital privado para este tipo de proyectos.
Una estrategia de pluma y teléfono puede ser la única forma de avanzar en la atención a las necesidades de infraestructura de Estados Unidos en un año electoral de mitad de mandato. Pero Obama, por sí solo, no tiene el poder de contener la sangría del HTF ni de revertir años de inversión insuficiente. Eso requerirá la acción del Congreso y mayores ingresos.
Publicado en colaboración con Project Syndicate
Autora: Laura Tyson, ex presidenta del Consejo de Asesores Económicos del presidente de Estados Unidos, es profesora de la Escuela de Negocios Haas de la Universidad de California, Berkeley, y asesora sénior de The Rock Creek Group.
Imagen: El tráfico avanza por la autopista 110 bajo un cruce de carreteras en Los Ángeles, el 28 de enero de 2012. REUTERS/Mike Blake
