Al acercarse el final de 2014, el mercado laboral de Estados Unidos se encuentra en una situación inusual. La tasa de desempleo ha caído desde su máximo del 10% en octubre de 2009 hasta menos del 6%, pero una proporción inusualmente grande de las personas desempleadas lleva mucho tiempo sin trabajo. En octubre de 2014, la proporción de desempleados de larga duración (sin empleo durante más de 26 semanas) entre las personas desempleadas sigue por encima del 30%, tras bajar desde su máximo de alrededor del 50% en 2010, pero aún muy por encima del 17% observado en 2007, antes de la Gran Recesión. Las economías de Europa occidental han experimentado en los últimos años aumentos similares de las tasas de desempleo de larga duración (el Reino Unido) o ya llevan muchas décadas registrando altas tasas de desempleo de larga duración (Alemania, Italia y Francia). La presencia de un gran número de personas desempleadas de larga duración plantea un desafío fundamental para los responsables de las políticas a la hora de diseñar instituciones del mercado laboral que ayuden a reintegrarlas en el mercado laboral.
El desempleo de larga duración, la prolongada atonía y la Gran Recesión
En un artículo reciente, Krueger et al. (2014) señalan que las relaciones entre el desempleo y la inflación, y entre el desempleo y las vacantes, resumidas respectivamente por las curvas de Phillips y de Beveridge, se han desmoronado desde el final de la Gran Recesión. En cambio, la relación entre el desempleo de corta duración y las vacantes (Ghayad y Dickens 2012), así como la inflación (Gordon 2013, Watson 2014), sigue siendo estable. Así pues, parece que el desmoronamiento de las curvas de Phillips y de Beveridge está vinculado al aumento del desempleo de larga duración.
En un artículo reciente, mostramos cuán central es la experiencia de las personas desempleadas de larga duración para explicar la prolongada atonía del mercado laboral que comenzó en 2007 y que, según algunas mediciones, persiste hasta hoy (Kroft et al. 2014). Entre los elementos cruciales aquí y en Krueger et al. (2014) se encuentran las bajas tasas de acceso al empleo entre las personas desempleadas de larga duración y la elevada tasa a la que abandonan la fuerza laboral. Curiosamente, como demuestran Krueger et al. (2014), incluso cuando las personas desempleadas de larga duración encuentran trabajo, estos empleos suelen ser inestables, mal remunerados y, a menudo, a tiempo parcial.
De ello se desprende que las políticas laborales dirigidas al desempleo de larga duración podrían tener consecuencias muy beneficiosas para el desempeño del mercado laboral en su conjunto, si logran volver a conectar a las personas desempleadas de larga duración con el mercado laboral. La experiencia distinta de las personas desempleadas de larga duración, en comparación con las desempleadas de corta duración, también sugiere que las políticas laborales eficaces para las personas desempleadas de corta duración podrían no serlo para las de larga duración. Entonces, ¿qué se sabe sobre la eficacia de las políticas activas del mercado laboral para reincorporar a las personas desempleadas de larga duración al mercado laboral?
Políticas activas del mercado laboral y desempleo de larga duración
Las economías desarrolladas destinan recursos considerables a políticas activas del mercado laboral, como la formación o las subvenciones salariales dirigidas a las personas desempleadas. Kluve (2010) informa que en 2002 Estados Unidos y el Reino Unido destinaron cantidades relativamente modestas (el 0,13 y el 0,4% del PIB), mientras que los grandes países de Europa continental y Escandinavia gastaron entre el 0,5 y el 2% del PIB en políticas laborales. ¿Qué sabemos sobre la eficacia general de estas políticas y, en particular, sobre las dirigidas a las personas desempleadas de larga duración?
Dos metaanálisis resumen los hallazgos de un gran número de estudios. Card et al. (2010) analizaron 199 estimaciones de 97 estudios sobre políticas activas del mercado laboral que abarcan los años 1997-2007. Kluve (2010) examinó 137 evaluaciones de 19 países europeos.1
Estos dos estudios destacan la heterogeneidad de los resultados asociados a distintas intervenciones y poblaciones de estudio. La evidencia no permite llegar a una conclusión sencilla sobre la eficacia de las políticas activas del mercado laboral. Kluve (2010) informa que, de los 137 estudios revisados, 75 encuentran un efecto significativamente positivo, 29 uno significativamente negativo y 33 no encuentran ningún efecto estadísticamente significativo. En general, las políticas activas del mercado laboral tienden a tener un efecto positivo, pero hay mucha variación entre programas. Card et al. (2010) informan resultados similares: aproximadamente un tercio de los estudios muestra efectos significativos positivos a corto plazo y otro tercio, efectos negativos significativos. También encuentran que las políticas de asistencia en la búsqueda de empleo tienden a tener efectos positivos a corto plazo para ayudar a la reincorporación al empleo, mientras que los programas de formación muestran efectos más positivos a medio plazo. Sin embargo, muchas políticas activas del mercado laboral no generan resultados positivos e incluso parecen perjudicar a las personas participantes.
Card et al. (2010) y Kluve (2010) también examinan si la eficacia de los programas varía según el diseño de la política. Comparan programas con componentes de formación, programas centrados principalmente en la asistencia para la búsqueda de empleo y programas que hacen hincapié en las subvenciones al empleo. Kluve (2010) informa de efectos positivos en 38 de los 70 programas de formación. Curiosamente, a menudo se observa que las subvenciones al empleo en el sector privado tienen efectos positivos (17 de 23), mientras que las subvenciones al empleo público tienden a ser ineficaces (7 evaluaciones positivas de 26). Card et al. (2010) informan que la formación y la asistencia en la búsqueda de empleo tienden a ser más eficaces que las subvenciones al empleo privado o público.
Nuestra lectura de la evidencia de Card et al. (2010) y Kluve (2010) es que la eficacia de los programas varía mucho entre las políticas activas del mercado laboral y que se sabe relativamente poco sobre qué genera esta heterogeneidad. En particular, se sabe poco acerca de si la heterogeneidad está vinculada al diseño de la política o a las poblaciones participantes. Esta interpretación de la evidencia se ve reforzada por la evidencia experimental de la demostración británica de Retención y Progreso en el Empleo (ERA).
El experimento de Retención en el Empleo abarcó tres poblaciones distintas, entre ellas un grupo de personas desempleadas de larga duración.2 A medio plazo, el tratamiento solo fue eficaz para las personas desempleadas de larga duración. Para ellas, consistió principalmente en recompensas económicas por buscar empleo y mantenerlo una vez encontrado. Se observó que este tratamiento generó efectos bastante grandes en el empleo y los ingresos durante el período de estudio de cinco años, y que resultó rentable.
La evidencia de la demostración de Retención y Progreso en el Empleo sugiere, por tanto, que los incentivos financieros pueden ayudar a reintegrar a las personas desempleadas de larga duración en el mercado laboral. Sin embargo, el experimento de Retención también aporta evidencia de que la eficacia de los programas varía considerablemente según la población participante.
Efectos de desplazamiento de las políticas
Hasta ahora, hemos resumido estudios que examinan los efectos directos de las políticas activas del mercado laboral sobre las personas participantes. Desde una perspectiva macroeconómica, una pregunta importante es si estas políticas ayudan a algunas personas que buscan empleo a expensas de otras que no participan. Tales efectos de desplazamiento son plausibles, al menos a corto plazo, cuando los insumos fijos generan deseconomías de escala, de modo que el producto marginal del trabajo disminuye en conjunto a medida que aumenta el número de trabajadores contratados. Crepon et al. (2013) investigan esta cuestión para un programa de asistencia en la búsqueda de empleo mediante un diseño experimental aleatorizado, agrupado y de dos etapas. Encuentran que las personas que recibieron asistencia para buscar empleo tenían, efectivamente, más probabilidades de encontrar trabajo. Al variar experimentalmente la proporción de participantes entre regiones, Crepon et al. (2013) también pudieron investigar si había efectos de desplazamiento en las regiones con una mayor proporción de participantes. Aunque los resultados que presentan al respecto son imprecisos, las estimaciones puntuales sí sugieren que existen tales efectos de desplazamiento y que podrían ser mayores en mercados laborales débiles. En conjunto, estos efectos de desplazamiento reducirán los beneficios sociales de las políticas activas del mercado laboral y sugieren que quizá no sea posible estimular los mercados laborales mediante políticas durante las recesiones.
En general, encontramos que la bibliografía no permite extraer conclusiones sólidas sobre cómo varía la eficacia de las políticas activas del mercado laboral entre subgrupos de personas desempleadas, ni específicamente sobre la eficacia de las políticas activas del mercado laboral dirigidas a las personas desempleadas de larga duración. Hay cierta evidencia de que tanto la asistencia en la búsqueda de empleo como los incentivos financieros pueden ayudar eficazmente a los grupos participantes, pero es posible que los efectos de desplazamiento reduzcan considerablemente los beneficios de estos programas desde el punto de vista social, en particular durante períodos de debilidad del mercado laboral. Una posibilidad especulativa, basada en la evidencia existente (débil), consiste en centrarse en proporcionar asistencia por desempleo y formación de larga duración a las personas desempleadas de larga duración en lo más profundo de una recesión, para luego avanzar hacia un uso más intenso de políticas activas del mercado laboral, como la asistencia en la búsqueda de empleo y las subvenciones a la contratación, con el fin de intentar reincorporarlas al empleo a medida que el mercado laboral se ajusta durante la recuperación.
Más preguntas que respuestas
El estado actual de la bibliografía resulta, por tanto, insatisfactorio desde la perspectiva del diseño de políticas activas del mercado laboral, especialmente de las dirigidas a las personas desempleadas de larga duración. No sabemos con mucha certeza qué grupos se benefician más de estas políticas. Del mismo modo, no sabemos lo suficiente sobre si deberían hacer hincapié en la formación, las subvenciones al empleo o la asistencia en la búsqueda de empleo. Algo crucial para pensar cómo responder a los ciclos económicos es que disponemos de muy poca información sobre el desempeño de las políticas activas del mercado laboral a lo largo del ciclo, o sobre la importancia de los efectos de desplazamiento. Por tanto, los responsables de las políticas necesitan evidencia más fiable que ayude a diseñar políticas activas del mercado laboral más eficaces para reintegrar a las personas desempleadas de larga duración en el mercado laboral durante una recesión y sus secuelas.
Sin embargo, los considerables recursos destinados a estas políticas en diversos países sugieren que responder a estas preguntas podría generar grandes beneficios sociales. Instamos a los responsables de las políticas a añadir un componente de evaluación a toda política nueva o existente, preferiblemente basado en un diseño aleatorizado. Animamos a quienes evalúan estos experimentos aleatorizados a integrar sus evaluaciones en modelos conductuales y estructurales que incorporen información contextual sobre los sistemas sociales, así como sobre los desafíos que afrontan determinadas poblaciones. Combinar la evidencia experimental con tales modelos conductuales que utilizan información contextual ayudará a sintetizar los resultados de diversos entornos y a diseñar futuras políticas activas del mercado laboral para lograr mejores resultados laborales para los grupos situados en los márgenes del mercado laboral, como las personas desempleadas de larga duración.
Referencias
Card, D (2013), «Programas activos del mercado laboral: ¿Qué hemos aprendido?»
Card D, J Kluve y A Weber (2010), «Evaluaciones de políticas activas del mercado laboral: un metaanálisis», The Economic Journal, vol. 120, noviembre, pp. 452-477.
Crepon B, E Duflo, M Gurgand, R Rathelot y P Zamora (2013), «¿Tienen las políticas laborales efectos de desplazamiento? Evidencia de un experimento aleatorizado por conglomerados», The Quarterly Journal of Economics, vol. 128, n.º 2, pp. 531-580.
Ghayad R y W Dickens (2012), «¿Qué podemos aprender al desglosar la relación entre desempleo y vacantes?», documento de trabajo de la Reserva Federal, Public Policy Briefs.
Gordon R J (2013), «La curva de Phillips sigue viva y en buen estado: inflación y NAIRU durante la lenta recuperación», documento de trabajo del NBER, n.º 19390.
Hendry, R, J A Riccio, R Dorsett, D Greenberg, G Knight, J Phillips, P K Robins, S Vegeris y J Walter (2011), «Romper el ciclo de bajos salarios y falta de empleo: evidencia final de la demostración británica de Retención y Progreso en el Empleo (ERA)», Department for Work and Pensions, Reino Unido, experimento sobre programas de asistencia en la búsqueda de empleo e incentivos al trabajo. Baja eficacia para madres y padres solteros. Eficaz para las personas desempleadas de larga duración (LTU), n.º 765.
Kluve J (2010), «La eficacia de los programas activos del mercado laboral europeos», Labor Economics, vol. 17, n.º 6, pp. 904-917.
Kroft K, F Lange, M Notowidigdo y L Katz (2014), «Desempleo de larga duración y la Gran Recesión: el papel de la composición, la dependencia de la duración y la no participación», The Journal of Labor Economics, de próxima publicación.
Krueger A, J Cramer y D Cho (2014), «¿Están las personas desempleadas de larga duración en los márgenes del mercado laboral?», Brookings Papers on Economic Activity, primavera.
Watson M W (2014), «Persistencia de la inflación, la NAIRU y la Gran Recesión», The American Economic Review, vol. 104, n.º 5, pp. 31-36.
Notas al pie
[1] En Card (2013), David Card presenta su opinión sobre lo que sabemos acerca de la eficacia de las políticas activas del mercado laboral y los desafíos de investigación más urgentes en este ámbito.
[2] Los otros dos grupos eran dos grupos de madres y padres sin pareja: uno desempleado y el otro trabajando a tiempo parcial. Para estos dos grupos, el tratamiento incluía componentes importantes de orientación laboral y formación. El ERA encontró cierta evidencia de heterogeneidad del tratamiento dentro de estos grupos. En particular, el ERA encontró efectos positivos en los ingresos de los progenitores desempleados con mayor nivel educativo.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autores: Lawrence F. Katz es profesor Elisabeth Allison de Economía en la Universidad de Harvard y asociado de investigación de la National Bureau of Economic Research. Kory Kroft es profesor adjunto del Departamento de Economía y de la School of Public Policy and Governance de la Universidad de Toronto. Fabian Lange es profesor adjunto de Economía en la Universidad de Yale. Matthew Notowidigdo es profesor asociado de Economía en la Universidad Northwestern; investigador asociado del Institute for Policy Research.
Imagen: Un hombre mira un tablón de ofertas de empleo instalado en una feria laboral en Toronto, el 1 de abril de 2009. REUTERS/Mark Blinch (CANADÁ, NEGOCIOS).
