El ministro de Finanzas alemán, Wolfgang Schäuble, ha agotado la paciencia. Afirma que Grecia no puede recibir alivio de la deuda de los acreedores europeos porque los tratados europeos prohíben a los acreedores oficiales europeos conceder dicho alivio. Pero esto no puede ser cierto. Una vez concedido un préstamo, cualquier prestamista se expone a un riesgo de impago. La razón de la preocupación de Schäuble es que el sistema de gestión de crisis, cuidadosamente construido pero frágil, concebido para aislar a Alemania de pagar las facturas de otros, está ahora amenazado. Si Grecia sienta un precedente, o bien el sistema de gestión de crisis desaparece, o bien se instaura de facto una unión de transferencias en la que Alemania queda obligada a pagar. De ahí que su llamamiento a la salida de Grecia vaya acompañado de un esfuerzo igual de vigoroso por controlar los presupuestos de los soberanos de la eurozona. Las disputas amargas son inevitables y crearán divisiones más profundas en Europa.
La legalidad de los rescates europeos
Los acreedores perdonan deuda porque tanto el acreedor como el deudor salen ganando. Por esa razón, es económica y legalmente correcto condonar algunas deudas. Karl Whelan y Armin von Bogdandy, Marcel Fratzscher y Guntram Wolff cometen el error de defender el alivio de la deuda con base en el derecho europeo. Pese a sus acertados argumentos, la autoridad que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) otorga a los Estados miembros para prestar fondos a otros Estados miembros, y la que se concede al BCE para llevar a cabo sus Operaciones Monetarias de Compraventa (OMT), tiene una base jurídica frágil. Esa autoridad roza los límites del Tratado y va en contra de la intención de los signatarios originales. La autoridad se creó como respuesta a la crisis, y el alivio de la deuda griega amenaza con deshacer esa estructura.
El artículo 125 del TFUE establece que un Estado miembro no puede pagar las deudas de otro. Esta es la cláusula de “no rescate” acordada en Maastricht. Su significado era evidente para los signatarios. Lo mismo ocurría con el artículo 123, que prohíbe la financiación monetaria de un soberano por parte del BCE. Dicho de forma sencilla, si hubieran estado en desacuerdo, no habría existido el euro.
Cuando el parlamentario irlandés Thomas Pringle impugnó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), el fondo de rescate de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sostuvo que el artículo 125 prohíbe que la deuda de un Estado miembro sea pagada por otro. Pero el TJUE admitió que un Estado miembro pudiera recibir un préstamo de otros Estados miembros, siempre que se reembolsara “con una tasa de rendimiento adecuada”. Es el reembolso con una tasa de rendimiento adecuada lo que protege al MEDE de vulnerar el artículo 125.
Las autoridades europeas pueden determinar cuál es la “tasa de rendimiento adecuada”, ya que el Tribunal no ofreció orientación alguna. Presumiblemente, todos podemos estar de acuerdo en que, si el valor actual neto de la deuda con los acreedores europeos se redujera a cero, se violaría el artículo 125. Así pues, la única cuestión es cuánto puede reducirse de manera plausible. Si los acreedores hubieran recibido 100 euros dentro de cinco años invirtiendo su dinero en bonos del Tesoro de EE. UU., y en cambio recibieran 50 euros, ¿sería eso “adecuado”? ¿Y 30 euros? El Tribunal no reconoció que el riesgo de impago es inherente a todo contrato de deuda y, por ello, no se pronunció sobre la contingencia de impago ni previó nada al respecto.
Von Bogdandy, Fratzscher y Wolff sostienen que un alivio de la deuda ahora a cambio de rendimientos futuros vinculados al PIB elude el criterio del Tribunal de una tasa de rendimiento adecuada. Simplemente intercambiar pagos mediante ingeniería financiera no sirve de nada si no se reduce el valor actual neto. (Afortunadamente, ya hemos superado el punto en que, durante meses, los comentaristas insistían en que Grecia solo necesitaba apoyo de liquidez, no alivio de la deuda.) Si se ha de proporcionar alivio, ampliar los vencimientos es un mecanismo más transparente y fiable para reducir el valor actual neto.
Von Bogdandy et al. también sostienen que la decisión del TJUE de junio de 2015 permite la posibilidad de que el BCE pueda sufrir pérdidas en sus Operaciones Monetarias de Compraventa (OMT). Según afirman, esto abre la puerta a pérdidas en los préstamos concedidos a soberanos.
Esa interpretación crearía una cascada de pérdidas. Recordemos que las OMT solo pueden activarse si existe un programa del MEDE con una estrategia sólida de recuperación económica. Se espera que un programa así haga que la probabilidad de una pérdida en la operación del BCE sea insignificante. Si esa presunción es válida, según el TJUE, las OMT no constituirían una operación de financiación. Esto es crucial porque, a diferencia del MEDE, el BCE ni siquiera puede proporcionar financiación a los soberanos de la eurozona. Las OMT, protegidas por la financiación del MEDE y por la condicionalidad de las políticas, son una operación de política monetaria, al igual que sus numerosas transacciones diarias. Las pérdidas en operaciones monetarias son admisibles, pero no en préstamos a soberanos. Si von Bogdandy et al. tienen razón al afirmar que el BCE puede registrar pérdidas en sus tenencias de bonos soberanos, entonces este es el momento perfecto para que el BCE condone gran parte de sus créditos a través de los bonos griegos adquiridos en el marco del Programa de Mercados de Valores.
En la práctica, la decisión del TJUE ha añadido una capa adicional de protección. En la denominada operación de flexibilización cuantitativa, la carga de la primera pérdida en la compra por parte del BCE de bonos soberanos nacionales recae en los bancos centrales nacionales. Si esto es así en el caso de la flexibilización cuantitativa, con mayor razón debe serlo para las OMT, que son claramente una operación más arriesgada.
El continuo perdón de la deuda griega desde la reunión del Consejo Europeo del 21 de julio de 2011 ha reducido de forma constante la tasa de rendimiento para los acreedores. Cuando la legalidad del rescate griego sea puesta a prueba ante el TJUE, como inevitablemente ocurrirá, el TJUE tendrá, como mínimo, que añadir: “que el acreedor tenga cuidado.” Si es así, los programas del MEDE quedarán aún más bajo sospecha, y lo mismo ocurrirá con las OMT. Si eso convierte la posibilidad de alivio de la deuda en un riesgo material, ¿quedará en la práctica congelado el MEDE? El presidente del Bundesbank, Jens Weidmann, ya ha planteado interrogantes sobre el uso futuro del MEDE ante la evolución reciente. La misma preocupación ha sido planteada por el Consejo de Expertos Económicos de Alemania.
El interés alemán
El alivio de la deuda de Grecia crea para Alemania el riesgo de que un TJUE activista haga legalmente aceptables pérdidas ilimitadas. Seguiría un conflicto con la Constitución alemana. El Tribunal Constitucional Federal alemán ha sido claro al afirmar que las exigencias ilimitadas e impredecibles sobre el presupuesto alemán, desencadenadas por decisiones de otros soberanos, no son compatibles con la Ley Fundamental alemana. Por ello, las sentencias del Tribunal Federal limitan el margen de las garantías intergubernamentales de Alemania a diseños concretos y montos limitados (Schorkopf, 2009, y Mayer, 2012). Por esta razón, Alemania se ha opuesto firmemente a cualquier concepto de eurobonos. En efecto, si el artículo 125 establece que son posibles pérdidas significativas en los préstamos del MEDE, tendremos un eurobono por la puerta trasera. Dejando de lado la legalidad por un momento, un cambio de mentalidad de este tipo exigiría una revolución política en Alemania. Visto desde la perspectiva europea o la alemana, Schäuble sabe exactamente qué está en juego.
La propuesta de Schäuble
Por esta razón, el verdadero objetivo de Schäuble es cambiar el funcionamiento de la eurozona. Y ha vuelto a otro viejo tema. En la Conferencia Intergubernamental para negociar el Tratado de Maastricht, la “disposición de no rescate” no fue controvertida, pero la propuesta de que los países se enfrentaran a sanciones si gestionaban mal sus finanzas fiscales fue sumamente polémica. Incluso Jacques Delors, para quien la unión monetaria era el objetivo último, se rebeló contra la idea de las sanciones. El biógrafo de Delors, Charles Grant, describe las negociaciones:
“Los alemanes siguieron defendiendo sanciones contra los países con “déficits excesivos”. Solo la extraña alianza de Delors y [Norman] Lamont [canciller del Exchequer británico] se opuso a la centralización de la política fiscal. Delors afirmó que las sanciones de la CE vulnerarían la subsidiariedad y serían innecesarias. … Lamont sostuvo que los mercados disciplinarían a los gobiernos derrochadores exigiendo tipos de interés más altos.”
En la práctica, las sanciones han existido sobre el papel, pero nunca se han activado, porque un grupo de pares no sancionará a otro por temor a que los papeles puedan invertirse.
El objetivo de Schäuble, en el marco de una comisión presupuestaria europea, es crear un sistema de sanciones exigibles. Lo que no se logró en Maastricht debe completarse ahora, pues la disciplina fiscal necesaria garantizará una unión monetaria viable. Para ser claros, aunque a veces la idea de Schäuble se denomina “unión fiscal”, pero no puede presumirse que las transferencias fiscales formen parte del acuerdo.
Este sistema políticamente divisivo de normas y sanciones fiscales tiene escaso mérito económico. Las dinámicas esenciales de divergencia bajo una política monetaria única seguirán intactas. El vicepresidente del BCE, Vitor Constâncio, ha explicado que esta crisis es resultado de desequilibrios en el sector privado; la política fiscal desempeñó un papel limitado durante los años en que se acumulaban los desequilibrios. Incluso con los procedimientos adicionales instituidos tras la crisis, la actual estructura, inoperante, ata con demasiada fuerza a naciones divergentes. Este sistema o cualquier otro no puede hacer desaparecer una crisis futura, del mismo modo que se quiso ignorar cuando se construyó originalmente la unión monetaria.
La lógica económica indica que hay dos problemas distintos. Grecia necesita alivio de la deuda y la eurozona no funciona. Eso requiere dos instrumentos. Si el FMI cumple su palabra, debería condonar la deuda griega, no en último lugar para rendir cuentas por sus errores reiterados en la ejecución del programa griego y por haber retrasado seis preciosos meses un debate transparente sobre un alivio de la deuda necesario. Esto obligaría a las autoridades europeas a contribuir con su parte de un nuevo alivio de la deuda e incluso podría llevarlas a reembolsar al Fondo en nombre de Grecia.
La solución al problema más fundamental de la eurozona requiere una reflexión más profunda. El presidente francés, François Hollande, ha invocado la visión de Delors para acercar Europa a una unión política, un tema que ha sido reiterado por el primer ministro italiano Pier Carlos Padoan. Schäuble, en cambio, ha hecho políticamente legítimo debatir la ruptura de la eurozona. El Consejo de Expertos Económicos de Alemania ha sumado ahora su voz a esa idea, al sugerir que la salida de la eurozona se convierta en parte integral de su funcionamiento (párrafo 8 del Resumen Ejecutivo). Pero si ahora se puede debatir una ruptura del euro, algunos sostendrían que la forma menos disruptiva de hacerlo es mediante la salida de Alemania de la eurozona. Eso abrirá muchas posibilidades para una nueva configuración.
Por supuesto, el resultado más probable es que Grecia siga pidiendo prestado dinero nuevo a los acreedores para pagar sus viejas deudas con esos mismos acreedores. A medida que aplique más austeridad, la producción y los precios griegos caerán, lo que aumentará su carga de deuda. Se culpará de ello a la intransigencia griega. Más fines de semana de alto dramatismo darán lugar a cuentagotas de alivio de la deuda. La tragedia griega y la fragilidad de la eurozona parecen destinadas a continuar.
Referencias
Grant, Charles, 1994, “Delors: Inside the House that Jacques Built,” Londres: Nicholas Brealey Publishing.
Mayer, Heidfeld, 2012, “Verfassungs- und europarechtliche Aspekte der Einführung von Eurobonds,” Neue Juristiche Wochenschrift 422, febrero.
Schorkopf, Frank, 2009, “The European Union as An Association of Sovereign States: Karlsruhe’s Ruling on the Treaty of Lisbon,” German Law Journal 10: 1219-1240.
Este artículo apareció originalmente en Bruegel Blog, think tank con sede en Bruselas. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde los puntos de vista expresados.
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Autor: Ashoka Mody es profesor visitante Charles and Marie Robertson de Política Económica Internacional en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton.
Imagen: Una bandera griega ondea sobre el Parlamento griego mientras una luna llena se eleva en el centro de Atenas. REUTERS/Yannis Behrakis.
