Antes conocida como el «refugio seguro» de África occidental, debido a su prolongada estabilidad política y éxito económico, Côte d’Ivoire cayó en un círculo vicioso de violencia política que duró una década tras un golpe de Estado en diciembre de 1999. El nivel y el alcance de la violencia alcanzaron su punto máximo en septiembre de 2002, cuando una coalición de tres movimientos rebeldes, conocidos como las Forces Nouvelles de Côte d’Ivoire (en adelante, FNCI), ocupó y consolidó su control sobre el 60 % del territorio del país. A diferencia de otros movimientos rebeldes en Estados de África occidental, como Liberia y Sierra Leona, donde las conquistas territoriales se asociaban presuntamente con tácticas de «tierra arrasada» y de «denegación de recursos», las FNCI optaron por un sistema autónomo de autogobierno.
Estaba en mi segundo año en la Universidad de Bouaké cuando los rebeldes asaltaron la ciudad y la establecieron como su cuartel general. Preservaron parte de las infraestructuras públicas, incluidas las centrales eléctricas y los sistemas de abastecimiento de agua. Pequeñas empresas como panaderías, tiendas de conveniencia, restaurantes e incluso varias fábricas siguieron funcionando. También se permitió que ONG locales e internacionales prestaran un nivel mínimo de servicios de educación y salud (Balint-Kurti, 2007). Para financiar sus operaciones, las FNCI establecieron una sofisticada organización tributaria y aduanera, conocida como La Centrale, que gravaba la exportación de granos de cacao en las jurisdicciones que controlaban (Guesnet et al., 2010). Côte d’Ivoire es el mayor proveedor de cacao del mundo y se estimaba que la zona de las FNCI comprendía entre el 10 y el 25 % de la producción anual nacional de 1,26 millones de toneladas métricas (Witness, 2007).
Depender de los impuestos a las exportaciones agrícolas para recaudar ingresos no es inusual en los países en desarrollo. En un contexto en el que las administraciones tributarias suelen ser disfuncionales e ineficaces, la tributación de las exportaciones se ha convertido en un instrumento de política atractivo para muchos gobiernos. Esta barrera comercial fácil de implementar funciona como escudo contra la pérdida de ingresos debida a la caída de los precios y al deterioro de los términos de intercambio de los productos agrícolas. Los economistas han advertido que unas tasas impositivas altas y persistentes a las exportaciones agrícolas pueden reducir los ingresos de los agricultores, desincentivar la producción y, en última instancia, disminuir la recaudación pública (McMillan, 2001). Sin embargo, hay pocas pruebas empíricas, si es que las hay, de un vínculo causal entre la tributación de las exportaciones agrícolas y el nivel de vida de los agricultores. Mi trabajo para el mercado laboral académico (JMP), titulado Impuestos a las exportaciones y consumo: «Un experimento natural» en Côte d’Ivoire, aprovecha la aparición de dos Estados de facto durante el conflicto civil marfileño de 2002-2007 para examinar cómo afecta la tributación de las exportaciones a la vida de los campesinos rurales.
Antes de la partición de Côte d’Ivoire en dos entidades autogobernadas, en todo el país regía un régimen uniforme de impuestos a las exportaciones. Los impuestos diferenciados a las exportaciones solo aparecieron con la llegada de las FNCI en 2002. Mientras que el Droit Unique de Sortie (DUS) —el principal impuesto a la exportación de granos de cacao— se mantuvo en su tasa anterior a la partición de 220 FCFA (0,44 $) por kilogramo en las regiones administradas por el Gobierno, su equivalente en las provincias controladas por los rebeldes fluctuó entre 50 FCFA (0,10 $) y 150 FCFA (0,30 $) por kilogramo (Witness, 2007). ¿Se tradujeron realmente estas grandes reducciones de los aranceles de exportación en beneficios tangibles para los productores de cacao del norte controlado por los rebeldes? ¿El conflicto, un acontecimiento político perjudicial por definición, impidió que los agricultores se beneficiaran de la política de liberalización?
Durante mis estudios doctorales en la Universidad de Oklahoma, decidí investigar estas cuestiones de manera más sistemática. Recopilé las rondas de la encuesta de hogares «Enquête sur le Niveau des Vie des Ménages» anteriores (2002) y posteriores (2008) a la partición, del Instituto Nacional de Estadística de Côte d’Ivoire. Los datos contienen abundante información sobre el nivel de vida, la demografía, la ubicación, etc., de 23.400 hogares, entre los cuales se identificó a 4.891 personas como productores de cacao. A primera vista, los datos brutos revelaron que los agricultores que no cultivaban cacao, es decir, quienes no se vieron afectados directamente por la política, no mostraron cambios significativos en sus patrones de gasto (véase el panel superior de la distribución del gasto que aparece en la figura). En cambio, los productores de cacao del norte controlado por los rebeldes, beneficiarios de la reducción arancelaria, experimentaron una notable convergencia en su nivel de vida respecto de sus homólogos del sur (panel inferior).
Para examinar más a fondo los efectos causales de este cambio, empleé una estrategia econométrica más robusta, consistente en un enfoque de diferencias en diferencias en diferencias. En concreto, comparé los cambios en los gastos de los productores de cacao y de quienes no cultivaban cacao en el Estado controlado por los rebeldes (Estado tratado) con los cambios en los gastos de esos mismos grupos en el Estado controlado por el Gobierno (Estado de control), antes y después de la división. Amplié el modelo con un amplio conjunto de controles a nivel individual y de los hogares, teniendo en cuenta las características provinciales invariantes en el tiempo. Para afinar la identificación, también utilicé una submuestra de comunidades ubicadas en distritos divididos por la línea de demarcación que separaba los dos Estados. Como la creación de distritos suele obedecer a ciertas coherencias socioeconómicas, culturales y geográficas, los grupos tratados y de control de estos distritos divididos tendrían la ventaja de ser más comparables.
Mi especificación de referencia indica que los productores de cacao en jurisdicciones con impuestos bajos a las exportaciones experimentaron un aumento significativo del gasto total de consumo, de alrededor del 43 % en comparación con sus pares de provincias con impuestos altos a las exportaciones. Esto equivalía a un aumento del consumo desde la media muestral de 88.740 FCFA (177,5 $) hasta aproximadamente 126.900 FCFA (254 $). Además, el impacto de la política no fue homogéneo entre los grupos de ingresos ni entre las categorías de gasto. De hecho, el análisis de cuantiles indica que la política tuvo el mayor efecto en los productores de cacao más pobres. En cuanto a las categorías de gasto, los agricultores afectados destinaron relativamente más recursos a sus necesidades básicas, como alimentación, ropa y atención sanitaria. Sin embargo, las inversiones relativas en educación infantil no cambiaron significativamente tras la implementación de la política de impuestos preferenciales a las exportaciones. Una posibilidad es que esto refleje los incentivos de ahorro de costos ofrecidos a los padres por las ONG que gestionan escuelas en las zonas controladas por los rebeldes (Sany, 2010). Otra posibilidad es que las condiciones favorables del sector cacaotero y la expectativa de los agricultores de que la política beneficiosa duraría mucho tiempo hayan apartado a los niños de las escuelas y los hayan llevado a los campos de cacao (Nkamleu y Kielland, 2006).
Por último, utilizando información de las encuestas sobre los precios a pie de finca, muestro que los productores de cacao del norte recibían, en promedio, aproximadamente 60 FCFA (0,12 $) más que los del sur por cada kilogramo de granos de cacao vendido. Esto sugiere que la transmisión de los precios fronterizos a los productores locales es un canal relevante por el que la eliminación de las barreras a las exportaciones agrícolas impulsa los ingresos de los agricultores.
En resumen, aprovecho esta rara oportunidad de un «experimento natural», caracterizado por la coexistencia temporal de dos «Estados» de facto en Côte d’Ivoire, para mostrar que las restricciones a las exportaciones agrícolas pueden perpetuar la pobreza en los hogares agrícolas. Al establecer un vínculo causal entre una política comercial agrícola y la pobreza, mi JMP contribuye a un debate mucho más amplio sobre las consecuencias económicas del libre comercio en los países en desarrollo (para una reseña, véase Winters et al., 2004).
Esta publicación apareció originalmente en The World Bank
Autor: Souleymane Soumahoro es candidato a doctorado en Economía en la Universidad de Oklahoma y afiliado a Household in Conflict Network (HiCN).
Imagen: Un agricultor sostiene granos de café orgánico. REUTERS/Enrique Castro-Mendivil
