En un mundo en el que el capital puede trasladarse a través de las fronteras cada vez con mayor facilidad, a los gobiernos puede resultarles cada vez más difícil recaudar ingresos del capital, lo que los obliga a trasladar la carga a bases impositivas menos móviles. Esta intensificación de la competencia fiscal por el capital es una de las razones que explican las célebres y sombrías predicciones de Piketty (2014) sobre la evolución de la desigualdad en el siglo XXI.
Teorías sobre la fiscalidad gubernamental y la aglomeración
Sin embargo, Baldwin y Krugman (2004), entre otros, han planteado una importante salvedad a la historia de la «carrera hacia el abismo» en la fiscalidad del capital: las fuerzas de aglomeración o agrupamiento pueden hacer que las empresas sean menos propensas a trasladarse de lo que cabría pensar. De hecho, según su argumento, los gobiernos de jurisdicciones que albergan agrupaciones industriales pueden extraer una renta fiscal de su base impositiva de facto inmóvil hasta el punto en que apenas logran retener la agrupación frente a competidores con impuestos bajos.
Las pruebas existentes sobre si los gobiernos gravan efectivamente las rentas de aglomeración sugieren que, en efecto, los tipos impositivos observados son más altos en los lugares que albergan una aglomeración o que presentan una mayor densidad de actividad económica. Buettner (2001), por ejemplo, constató que los municipios alemanes más poblados fijaban tipos impositivos locales sobre las empresas más altos, y Charlot y Paty (2006) documentaron que los municipios franceses con mayor acceso a los mercados aplicaban tipos impositivos empresariales más elevados. Análisis más recientes han intentado superar el problema empírico de que la causalidad entre los impuestos locales y la agrupación de empresas puede operar en ambas direcciones (véase, por ejemplo, Luthi y Schmidheiny 2014). Estos estudios también encuentran que las aglomeraciones se asocian con impuestos elevados.
Sin embargo, las agrupaciones de empresas podrían tener exactamente el efecto opuesto sobre la tributación local si, en lugar de que el gobierno les gravara parte de los beneficios de la aglomeración, pudieran aprovechar su posición negociadora para obtener un trato favorable del gobierno. La literatura de economía política señala que esa «captura de políticas» es más intensa en el ámbito local que en el nacional. Explica por qué las empresas e industrias establecidas en declive pueden dedicar más esfuerzos al cabildeo que las nuevas empresas, y sugiere que las industrias concentradas geográficamente son especialmente activas a la hora de intentar influir en las políticas.
Nuevas pruebas
En Brülhart y Simpson (2015), confrontamos estas teorías alternativas y examinamos si la política gubernamental responde a la presencia de aglomeraciones industriales y de qué manera. Analizamos la generosidad de un importante programa de subvenciones territoriales del Reino Unido, cuyo objetivo era inducir a las empresas a ubicar puestos de trabajo en regiones económicamente rezagadas y mayoritariamente remotas, es decir, por lo general lejos de las agrupaciones existentes. Las subvenciones pueden considerarse impuestos negativos. Nos preguntamos si el gobierno concede subvenciones por puesto de trabajo más o menos generosas a las plantas de industrias más aglomeradas, y cómo varía la tasa de subvención en esas industrias según la distancia geográfica al empleo industrial existente. Además, exploramos cómo varían las ofertas de subvención según el nivel jurisdiccional en el que se elaboran las políticas, el grado de especialización área-industria y las características de las empresas solicitantes: todas ellas son formas complementarias de evaluar las predicciones sobre la captura de políticas de los modelos de economía política.
Encontramos algunos indicios de que las empresas de industrias más aglomeradas solicitan y reciben subvenciones por puesto de trabajo más altas, pero no encontramos pruebas de que estas aumenten en lugares más alejados de la mayor parte del empleo industrial, como predecirían las teorías que hacen hincapié en que los gobiernos pueden gravar las agrupaciones (o concederles subvenciones menores). Sin embargo, al distinguir entre distintos niveles jurisdiccionales, nuestros resultados sugieren que las autoridades gubernamentales locales descentralizadas parecen estructurar sus ofertas para favorecer e intentar preservar el empleo existente en las industrias más aglomeradas de las zonas con una mayor concentración de empleo industrial.
Es decir, a igualdad de la cantidad solicitada por las empresas, los gobiernos ofrecen subvenciones más generosas en las industrias más aglomeradas de las zonas con una mayor densidad de empleo industrial.
Este fenómeno es, además, más pronunciado en las zonas donde el empleo en la industria correspondiente está en declive relativo.
En conjunto, estos resultados son coherentes con las teorías de «captura de políticas» por parte de las industrias locales dominantes ya establecidas, más que con la tributación gubernamental de los beneficios de la aglomeración.
En principio, el hallazgo de que las subvenciones ofrecidas por autoridades de niveles inferiores son más generosas en las zonas que albergan una agrupación industrial podría tener otra explicación. Las jurisdicciones locales podrían estar utilizando subvenciones para atraer plantas que, a su vez, generasen beneficios de aglomeración significativos para la zona, y esos beneficios externos podrían ser más pronunciados en lugares ya relativamente especializados en la industria de la empresa solicitante (véase, por ejemplo, Greenstone et al. 2010). Sin embargo, parece poco probable que esto se aplique al contexto de investigación utilizado en Brülhart y Simpson (2015). Es probable que los beneficios de aglomeración que las plantas solicitantes de subvenciones generan para las empresas existentes en los alrededores sean relevantes en el caso de proyectos grandes. Por tanto, esto plausiblemente se cumple en el caso de las «plantas de un millón de dólares» estudiadas por Greenstone et al. (2010), quienes encontraron que las nuevas empresas sí generan beneficios significativos para las empresas ya establecidas. En el contexto de las políticas británicas, donde los proyectos en cuestión son, en promedio, unas dos órdenes de magnitud menores, este no es un mecanismo plausible. Nuestro hallazgo de que las ofertas de subvención más generosas se dirigen a plantas ya establecidas que solicitan ayudas para proteger puestos de trabajo existentes, pero no a nuevas empresas que crean nuevos puestos, refuerza la conclusión de que la captura gubernamental es un mecanismo más probable que la creación prospectiva de agrupaciones.
Nuestros resultados recuerdan hallazgos anteriores según los cuales las políticas de subvenciones supuestamente dirigidas a sectores en crecimiento, en realidad, se orientan a industrias y regiones en declive relativo (Beason y Weinstein 2005, Martin et al. 2011), y respaldan la idea de que el grado óptimo de descentralización fiscal depende de hasta qué punto las políticas pueden quedar sujetas a la captura por parte de intereses locales dominantes y arraigados (Bardhan 2002).
Observaciones finales
¿Qué aporta esta investigación al debate sobre políticas? En cuanto a la formulación de políticas fiscales a nivel local, la captura por parte de agrupaciones industriales ya establecidas, como sostiene Glaeser (2002), es «la única teoría que sugiere que los incentivos fiscales crearían distorsiones espaciales». Por tanto, la descentralización de las competencias fiscales será menos eficiente desde el punto de vista económico cuanto mayor sea el margen para la captura de políticas locales.
En cuanto al debate más amplio sobre la competencia fiscal por el capital, nuestros resultados apuntan a un mundo en el que las fuerzas de aglomeración, en lugar de frenar la carrera hacia el abismo, inclinan aún más el terreno de juego a favor del capital. Cuando son móviles, las empresas pueden buscar los impuestos más bajos, lo que, a su vez, obligará a los gobiernos a reducir sus tipos impositivos; y cuando son inmóviles, las empresas (grandes o agrupadas) parecen tener una posición particularmente fuerte para negociar con los gobiernos locales. Dicho de otro modo, dado que se ha demostrado que las fuerzas de aglomeración operan principalmente a una escala espacial relativamente pequeña (Rosenthal y Strange 2004), pueden tener poco impacto en la competencia fiscal internacional, pero afectar a la tributación en el ámbito subnacional, en beneficio del capital si la captura de políticas es la fuerza dominante.
Esta es, por supuesto, una conjetura contundente y posiblemente exagerada. Se necesitan claramente más investigaciones sobre las interacciones estratégicas entre las autoridades fiscales nacionales y locales, por un lado, y las industrias aglomeradas espacialmente, por otro.
Referencias
Baldwin, R E y P Krugman (2004), «Agglomeration, Integration and Tax Harmonisation»,European Economic Review, 48(1): 1-23.
Bardhan, P (2002), «Decentralization of Governance and Development», Journal of Economic Perspectives, 16(4): 185-205.
Beason, R y D E Weinstein (2005), «Growth, Economies of Scale, and Targeting in Japan (1955-1990)», Review of Economics and Statistics, 78(2): 286-295.
Brülhart, M y H Simpson (2015), «Agglomeration Economies, Taxable Rents, and Government Capture: Evidence From a Place-Based Policy», CEPR Discussion Paper 10578.
Buettner, T (2001), «Local Business Taxation and Competition for Capital: The Choice of the Tax Rate», Regional Science and Urban Economics, 31(2-3): 215-245.
Charlot, S y S Paty (2007), «Market Access Effect and Local Tax Setting: Evidence from French Panel Data», Journal of Economic Geography, 7(3): 247-263.
Greenstone, M, R Hornbeck y E Moretti (2010), «Identifying Agglomeration Spillovers: Evidence from Winners and Losers of Large Plant Openings», Journal of Political Economy, 118 (3): 536-598.
Luthi, E y K Schmidheiny (2014), «The Effect of Agglomeration Size on Local Taxes», Journal of Economic Geography, 14(2): 265-287.
Martin, P, T Mayer y F Mayneris (2011), «Public Support to Clusters: A Firm Level Study of French ‘Local Productive Systems», Regional Science and Urban Economics, 41: 108-123.
Piketty, T (2014) Capital in the Twenty-First Century, Harvard University Press.
Rosenthal, S y W Strange (2004), «Evidence on the nature and sources of agglomeration economies», En: Henderson, J V, Thisse, J-F (Eds.), Handbook of Regional and Urban Economics, Vol. 4. Elsevier, Amsterdam.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor:
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios del distrito central de negocios de Singapur. REUTERS/Nicky Loh.
