Las conversaciones en Pekín entre el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, y el presidente chino, Xi Jinping —los líderes de los dos países que más carbono emiten en el mundo— dieron lugar a un inesperado y pionero acuerdo bilateral sobre las emisiones de gases de efecto invernadero. En virtud del nuevo acuerdo, Estados Unidos reducirá sus emisiones entre un 26 % y un 28 % con respecto a los niveles de 2005 en un plazo de 20 años, y las emisiones de China alcanzarán su punto máximo en 2030. Ante la ausencia de un acuerdo mundial vinculante, estos compromisos unilaterales o bilaterales de los países para limitar su contribución al calentamiento global representan la esperanza más realista para hacer frente al cambio climático.
El Protocolo de Kioto de 1997 supuso un importante avance en los esfuerzos por evitar las consecuencias más catastróficas del cambio climático, al establecer un precedente de límites jurídicamente vinculantes a las emisiones. Pero no incluía compromisos de grandes países en desarrollo, como China e India, y, en gran medida por esa razón, Estados Unidos nunca ratificó el tratado.
Un sistema flexible de compromisos individuales, en el que cada país fija unilateralmente sus objetivos de emisiones, puede contribuir a generar confianza y dinamismo para un sucesor más inclusivo del Protocolo de Kioto, que muchos esperan que se acuerde en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de París en 2015. Pero, para que ese sistema funcione, tendría que haber un acuerdo general sobre qué constituye un objetivo justo para cada país. Entonces, los grupos de defensa y los investigadores podrían elaborar tablas de evaluación que mostraran qué países cumplen el estándar y avergonzaran a quienes no lo hacen.
A primera vista, parecería que no hay acuerdo sobre cómo serían unos recortes justos. India señala que un estadounidense promedio emite diez veces más que un indio promedio y sostiene que, por tanto, las cuotas de emisiones deberían asignarse según la población. Estados Unidos insiste en que sería injusto imponer cargas a sus empresas si las industrias de alto consumo energético pudieran simplemente trasladarse a países en desarrollo que aún no hubieran limitado sus emisiones. Ambos tienen parte de razón.
Afortunadamente, un estudio de los objetivos de emisiones que los países ya han acordado —en Kioto y en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2010 en Cancún — nos permite describir, e incluso cuantificar, qué se ha considerado históricamente justo y razonable. Los objetivos de emisiones tienden implícitamente a seguir una fórmula que cuantifica tres principios fundamentales: todos los países deben limitar sus emisiones, pero los países ricos deben aceptar recortes mayores que los países pobres; los países cuyas emisiones han aumentado rápidamente en los últimos tiempos deben disponer de cierto tiempo para reducirlas de nuevo; y ningún país ni grupo de países debe soportar costos económicos desproporcionadamente elevados.
En Kioto, cada aumento del 10 % en el ingreso per cápita correspondía a una reducción de emisiones acordada del 1,4 %. En Cancún, cada aumento del 10 % en los ingresos correspondía a un recorte del 1,6 %. Si este patrón continúa durante el resto del siglo, con un énfasis que se desplace gradualmente de los niveles históricos a los objetivos per cápita, los modelos económicos predicen que ningún país tendría que sufrir una pérdida superior al 1 % del PIB en valor presente descontado (suponiendo que se permitan mecanismos de mercado, como el comercio internacional).
Sin duda, la cuestión de cómo repartir la carga económica de una trayectoria mundial concreta de emisiones es completamente distinta de la cuestión de cuán ambiciosos deben ser, en términos ambientales, los esfuerzos generales de mitigación del cambio climático. Pero, a medida que avanzan las negociaciones, este enfoque puede permitirnos evaluar si la carga de reducir los efectos perjudiciales del cambio climático se distribuye de manera justa y determinar si cada país cumple con su parte, de cara a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de Perú el próximo mes, en 2014.
El gráfico siguiente compara los ingresos per cápita de los países con los recortes de emisiones que se han comprometido a aplicar en 2020. El recorte de cada país se mide con respecto a una línea de base concreta, que promedia su nivel real de emisiones en 2005 con las emisiones previstas para 2020 en ausencia de medidas internacionales.
La pendiente de la línea se corresponde notablemente bien con los datos de Kioto y Cancún, lo que indica que la idea de lo que se considera justo se ha mantenido estable a lo largo del tiempo. En promedio, cada aumento del 10 % en los ingresos se corresponde con un recorte del 1,4 % en las emisiones. El hecho de que los países se agrupen cerca de la línea indica que la relación es estadísticamente significativa.
El gráfico revela otros datos interesantes. Por ejemplo, los objetivos de India son modestos, pero también apropiados, dado el bajo ingreso de sus habitantes. Noruega ofrece los mayores recortes de todos. Esto puede explicarse en parte por sus altos ingresos, pero está haciendo más de lo que le corresponde. Singapur, Turquía y Moldavia parecen eludir sus responsabilidades.
Y lo que es más importante, el gráfico nos permite evaluar los objetivos que han propuesto China y Estados Unidos —los dos reticentes más destacados al Protocolo de Kioto—. Como muestra la figura, estos objetivos se ajustan aproximadamente a lo que históricamente se ha considerado su parte justa, aunque cada uno podría hacer un poco más.
A medida que otros países se sumen a China, Estados Unidos y la Unión Europea para fijar objetivos para 2030 y años posteriores, este criterio estadístico para juzgar la equidad puede ser una herramienta poderosa para establecer qué parte de la carga corresponde asumir a cada país.
Publicado en colaboración con Project Syndicate
Autor: Jeffrey Frankel es profesor en la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard y anteriormente fue miembro del Consejo de Asesores Económicos del presidente Bill Clinton.
Imagen: El sol aparece detrás del humo que sale de la chimenea de una planta de calefacción en Taiyuan, provincia de Shanxi, el 9 de diciembre de 2013. REUTERS.
