La reciente aceleración de las tasas de crecimiento en gran parte del África subsahariana quizá no se deba exclusivamente a las materias primas, pero la estabilidad macroeconómica de muchas economías de la región sigue dependiendo de una gestión prudente de los recursos naturales. Por esta razón, se necesita un cambio estratégico para proteger a las economías africanas de los ciclos de auge y caída de las materias primas.
Durante gran parte del último medio siglo, el modelo dominante de economía política para la gestión de los recursos naturales en África fue el siguiente: los Estados recibían regalías de empresas mineras, en su mayoría privadas, y luego debían invertirlas en bienes públicos como carreteras, hospitales y escuelas. Por su parte, las empresas mineras privadas suplían las carencias cuando los Estados no cumplían. La mayoría de las veces esto se hacía mediante iniciativas de responsabilidad social corporativa (RSC), como una forma de obtener la licencia social necesaria para operar en comunidades específicas.
Este modelo ha resultado ser un fracaso total en casi todos los Estados africanos ricos en recursos, por varias razones.
La opacidad y las fugas inherentes a las cadenas de gestión de ingresos, los cálculos electorales a corto plazo y la falta de rendición de cuentas de los gobiernos han conducido al uso indebido de los ingresos por regalías. Esto ha dejado a muchas empresas privadas con la responsabilidad de los proyectos de desarrollo comunitario. Y como las empresas mineras no son organismos de desarrollo, la mayoría de las iniciativas de RSC se han centrado en proyectos de resultados fáciles e inmediatos, cuyos efectos en el desarrollo a largo plazo fueron irregulares y difícilmente podrían ampliarse a escala nacional.
Además, la estrategia centrada en las regalías ha fomentado la evolución de economías de enclave orientadas a la exportación en torno a los sectores de recursos naturales. Estas exportaciones contenían poco o ningún contenido local, y los procesos de producción asociados generaban un valor añadido insignificante.
Como resultado, la explotación de los recursos naturales en África no ha logrado crear empleo y, en cambio, ha alimentado la desigualdad, ya que unos pocos grupos de interés con conexiones políticas se beneficiaron de las rentas de los recursos.
Una nueva iniciativa de la Unión Africana —la Visión Africana de la Minería (AMV)— se ha propuesto cambiar esta situación. El eje de la AMV es impulsar la apertura del sector de los recursos de África y vincularlo con otros sectores de las economías de los Estados ricos en recursos. Esto contribuirá a garantizar que la explotación de los recursos en África genere crecimiento y desarrollo sostenibles que creen empleo.
¿Cómo puede hacerse? Se centrará en dos estrategias clave: la integración regional y las iniciativas de desarrollo espacial (SDI).
En la actualidad, el comercio intraafricano representa poco más del 12 por ciento del volumen comercial total de la región. Una mayor integración regional puede aumentar esta cifra y atraer nuevas inversiones. Una armonización de políticas bien fundamentada también puede establecer disposiciones sobre contenido local, ayudar a crear economías de escala, aumentar el valor añadido local y mejorar la posición negociadora de los gobiernos frente a empresas mineras mayoritariamente extranjeras.
Las SDI tendrán como objetivo crear corredores de crecimiento en regiones ricas en recursos que atraviesen las fronteras estatales. Estos corredores se construirán sobre infraestructuras compartidas y de usos múltiples: carreteras, ferrocarriles, redes regionales de suministro eléctrico y políticas armonizadas de gestión de recursos.
Aunque estos objetivos son loables, siguen existiendo desafíos importantes.
En primer lugar, el mayor desafío será conciliar la economía política interna del sector de los recursos en muchos Estados africanos con los objetivos regionales de un sector de recursos naturales más racionalizado y eficiente.
Como se documenta en el Informe 2013 del Africa Progress Panel, las deficiencias de gobernanza son un obstáculo clave para la gestión satisfactoria del sector de los recursos en África. Los flujos ilícitos anuales procedentes de la región, gran parte de ellos debidos a fugas en el sector de los recursos naturales, ascienden a US$25 mil millones. La manipulación de los precios comerciales, que aún afecta en gran medida a las exportaciones de materias primas, suma otros $38.4 mil millones. Dadas las grandes sumas en juego, hay importantes intereses internos que se resistirán a cualquier intento regional de armonizar las políticas. Por tanto, los esfuerzos de reforma no deben dar por sentado que los intereses políticos nacionales aceptarán necesariamente los posibles beneficios de armonizar las políticas a nivel regional en materia de fiscalidad, contenido local, gestión ambiental y otros ámbitos.
En segundo lugar, las políticas de contenido local y valor añadido deberán ir acompañadas de una inversión decidida en el desarrollo de capacidades de las empresas locales. Muchos países ricos en recursos carecen de empresas con capacidad suficiente para prestar servicios directos e indirectos a las compañías mineras. El desarrollo de capacidades debería incluir formación técnica, mecanismos de préstamo y modificaciones de las leyes de contratación para aumentar la competitividad de las empresas locales.
Un buen ejemplo es la Ley de Contenido Nigeriano de 2010. La ley creó el Consejo Nigeriano para el Desarrollo y la Supervisión del Contenido y el Fondo de Contenido Nigeriano, concebidos expresamente para aumentar la participación de las empresas nacionales en el sector del petróleo y el gas, desarrollar la capacidad de las empresas locales y fomentar una mayor integración del sector petrolero con el resto de la economía. En los países africanos más pequeños y ricos en recursos, es probable que estas iniciativas tengan éxito si se llevan a cabo a escala regional, para que las empresas locales puedan beneficiarse de las economías de escala.
En tercer lugar, dado que los Estados fuertes dan lugar a regiones fuertes, las iniciativas regionales para mejorar la gestión de los recursos naturales en África no deben considerarse un sustituto del arduo trabajo de reformar las instituciones nacionales en los Estados ricos en recursos. Además de abordar las deficiencias de gobernanza mencionadas, será necesario invertir en reforzar la capacidad de los ministerios sectoriales directamente relacionados con los recursos naturales, los ministerios de finanzas y los ministerios responsables de la cooperación regional. Estas reformas nacionales garantizarán que las iniciativas regionales sigan arraigadas en las realidades institucionales y políticas nacionales, de manera que sean sostenibles a largo plazo.
Como demuestra el caso de la región de Pilbara en Australia , incluso en las mejores circunstancias, el ciclo de auge y caída de la explotación de recursos plantea riesgos reales para la estabilidad económica de las regiones ricas en recursos. Una forma de mitigar este riesgo es garantizar que el sector de los recursos genere una cantidad significativa de empleo tanto en sectores directamente relacionados como en los indirectamente relacionados. Este proceso es fundamental para desarrollar competencias que luego puedan trasladarse a otros sectores durante los períodos de recesión, sin provocar pérdidas importantes de empleo.
El modelo anterior, que vinculaba el sector minero con la economía en general principalmente mediante el gasto público, ha fracasado debido al considerable riesgo a la baja durante los períodos de auge de las materias primas. Es hora de tomar en serio el modelo alternativo, menos arriesgado, de abrir los sectores de recursos mediante el contenido local y el valor añadido.
Publicado en colaboración con World Bank
Autor: Ken Opalo es consultor del World Bank.
Imagen: Vista aérea de charcas de agua de color mineral acumuladas en salinas, en hoyos excavados por recolectores de sal en la costa senegalesa, cerca de la frontera con Gambia. REUTERS/Finbarr O’Reilly
