El marco fiscal de la UE, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), es un sistema complejo de normas fiscales. En lugar de intentar evaluar las virtudes y los defectos del PEC, esta entrada del blog pretende comprender sus complejas normas a través del análisis de los proyectos de planes presupuestarios de Francia e Italia. Francia se encuentra en el brazo correctivo del PEC, mientras que Italia está ahora en el brazo preventivo, lo que permite examinar diversos requisitos del PEC, como el
pilar del saldo estructural,
pilar del saldo del gasto,
y el criterio de deuda
que se aplican a los países en el brazo preventivo (como Italia), y el
criterio del déficit presupuestario global,
criterio del saldo estructural,
y criterio del saldo estructural acumulado
que se aplican a los países en el brazo correctivo (como Francia). También analizamos las normas relativas a las sanciones financieras.
El 28 de noviembre de 2014, la Comisión Europea publicó sus dictámenes sobre los proyectos de planes presupuestarios para 2015 de los Estados miembros de la zona del euro. El propósito de estos dictámenes es evaluar el cumplimiento del PEC por parte de cada país y recomendar las medidas adecuadas si existe riesgo de incumplimiento.
Una de las sorpresas fue que, en el caso de Italia y Francia (así como de Bélgica), la Comisión decidió aplazar sus recomendaciones hasta marzo de 2015, «a la luz de la finalización de las leyes presupuestarias y de la especificación prevista de los programas de reforma estructural anunciados por las autoridades». Según la Comisión, tanto Italia como Francia «corren el riesgo de incumplir las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento».
El marco
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento consta de un brazo preventivo y uno correctivo. El brazo correctivo se denomina Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), que se activa en los países cuyo déficit de las administraciones públicas supera el 3 por ciento del PIB o cuya deuda supera el 60 por ciento del PIB y no se reduce a un ritmo satisfactorio. Francia está actualmente en el brazo correctivo e Italia también lo estuvo hasta 2013. Por tanto, Italia está ahora sujeta a las normas del brazo preventivo.
Fuente: programas de estabilidad y convergencia de los países para los objetivos presupuestarios a medio plazo (MTO); AMECO para las previsiones de los saldos estructurales de 2014 y 2015
Notas: Las etiquetas de los datos corresponden a los MTO. De conformidad con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), firmado por todos los miembros de la zona del euro en marzo de 2012, todos los Estados miembros signatarios deben tener un MTO superior a -0,5% del PIB (o -1% en el caso de los países con una ratio deuda/PIB inferior al 60%). La parte «fiscal» del TECG suele denominarse «Pacto Fiscal».
Las variables fundamentales que se utilizan para evaluar el cumplimiento del brazo preventivo del PEC son los objetivos presupuestarios a medio plazo (MTO) específicos de cada país, definidos como saldos estructurales (una medida del saldo presupuestario público ajustada al ciclo económico y a las partidas puntuales de ingresos y gastos; esta entrada del blog de Zsolt Darvas explica la metodología de estimación y sus posibles inconvenientes). Cada Estado miembro elige sus MTO siguiendo las estrictas directrices establecidas por la Comisión, con el fin de garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas (por ejemplo, se exige un MTO más alto a los países con una ratio de deuda elevada o con una población que envejece rápidamente y un gasto relacionado con la edad cada vez mayor, mientras que el «Pacto Fiscal» limita el MTO de los Estados miembros de la zona del euro; véanse las notas de la Figura 1). La Figura 1 muestra algunos ejemplos de MTO: Francia, Italia y España tienen un MTO del 0 por ciento del PIB, mientras que el MTO de Alemania es de -0,5 por ciento. Esto significa que, en el caso de Alemania, por ejemplo, se considera que un déficit estructural del 0,5 por ciento del PIB basta para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
El Pacto Fiscal no es vinculante para los Estados miembros que no pertenecen a la zona del euro, por lo que estos tienen más libertad para fijar sus MTO. Por ejemplo, Hungría tiene un MTO de -1,7 por ciento; los MTO de Polonia y Suecia son de -1 por ciento, mientras que el del Reino Unido es cero.
Para cumplir el brazo preventivo del PEC, todos los Estados miembros deben encontrarse en sus MTO o seguir una trayectoria para alcanzarlos, con una mejora anual de su saldo estructural del 0,5 por ciento del PIB hacia el MTO como referencia.
Puede exigirse un esfuerzo mayor a los países con ratios deuda/PIB elevadas y riesgos importantes para la sostenibilidad general de la deuda. También se exige un mayor esfuerzo en épocas de bonanza económica y uno menor durante las recesiones. Asimismo, se podría permitir que un Estado miembro se desviara de los ajustes si experimenta «un acontecimiento inusual, ajeno a su control, que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas».
Por tanto, el cumplimiento del brazo preventivo no se define por el saldo estructural del Estado miembro, sino por su trayectoria hacia el MTO.
Italia
Pilar del saldo estructural: La Tabla 1 muestra la trayectoria recomendada para Italia. El 28 de noviembre de 2014, la Comisión decidió que las «circunstancias económicas adversas» (es decir, una contracción del PIB real y una gran brecha de producción negativa; véase la Tabla 3) justificaban que Italia no tuviera que ajustar su saldo estructural hacia el MTO con arreglo a la referencia del 0,5 por ciento del PIB en 2014. Por eso, el cambio exigido en el saldo estructural para 2014 es 0. Italia había previsto inicialmente una gran corrección de su presupuesto estructural para 2014, de 0,7 puntos porcentuales, en su Programa de Estabilidad de 2013. En su proyecto de plan presupuestario para 2014, Italia revisó este ajuste a 0,3. Finalmente, en su Programa de Estabilidad de 2014, invocó el artículo 5 del Reglamento 1175/2011, que permite una desviación del ajuste exigido «en caso de que se produzca un acontecimiento inusual, ajeno al control del Estado miembro afectado, que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas». El ajuste exigido también es 0 en 2013 por el mismo motivo: el crecimiento negativo de la producción real hace que Italia pueda acogerse a la cláusula de escape. La Comisión prevé que el PIB real aumente un 0,6 en 2015 (véase la Tabla 3), lo que significa que Italia ya no puede solicitar la cláusula de escape por recesión económica.
Fuente: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Análisis del proyecto de plan presupuestario de Italia (28 de noviembre de 2014); Previsiones de otoño de la Comisión Europea (noviembre de 2014); Programa de Estabilidad de Italia de abril de 2014; Programa de Estabilidad de Italia de abril de 2013; Vade Mecum sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (mayo de 2013)
Nota: ΔSB indica el cambio en puntos porcentuales del saldo estructural. MLSA: ajuste estructural lineal mínimo. DBP: proyecto de plan presupuestario
(1): Desviación de la tasa de crecimiento del gasto público neto de las medidas discrecionales de ingresos y de los aumentos de ingresos impuestos por ley con respecto a la tasa de referencia aplicable, en cuanto a su efecto sobre el saldo estructural. Un signo negativo implica que el crecimiento del gasto supera la tasa de referencia aplicable
Tabla 1: Cumplimiento de Italia del brazo preventivo y del criterio de deuda
En concreto, el objetivo presupuestario a medio plazo de Italia es un saldo estructural del 0 por ciento del PIB, mientras que la Comisión Europea prevé un saldo estructural de -0,8 por ciento del PIB en 2015. Por tanto, Italia debe ajustar su saldo estructural hacia su MTO en 0,5 puntos porcentuales del PIB (se exige un ajuste superior a 0,5 a los países con una deuda superior al 60 por ciento del PIB, mientras que en épocas económicas «malas» se permite un esfuerzo menor). Según la Comisión, el ajuste previsto entre 2014 y 2015 es de 0,1 puntos porcentuales, teniendo en cuenta las medidas adicionales anunciadas el 27 de octubre, y se considera que plantea un riesgo de «desviación significativa del ajuste exigido».
Pilar del saldo del gasto: Los Estados miembros sujetos al brazo preventivo del PEC también deben cumplir el pilar de referencia del gasto, que complementa el pilar del saldo estructural. Este exige a los países que no han alcanzado su MTO limitar el crecimiento del gasto neto de las medidas discrecionales de ingresos a una tasa específica para cada país, inferior a la del crecimiento potencial del PIB a medio plazo. Este crecimiento potencial del PIB a medio plazo se calcula como un promedio de 10 años (los 5 años anteriores, el año en curso y las previsiones para los 4 años siguientes); en el caso de Italia, es del 0 por ciento en 2014 y 2015. Si Italia hubiera alcanzado su MTO, habría tenido que limitar el crecimiento del gasto neto al 0 por ciento. Sin embargo, al no haber alcanzado su MTO, debe limitar el crecimiento del gasto neto a una tasa de referencia inferior al crecimiento potencial del PIB a medio plazo: -1,1 por ciento en 2015 (calculada de modo que sea compatible con un endurecimiento del saldo presupuestario del 0,5 por ciento del PIB cuando el PIB crezca a su tasa potencial). La tasa de referencia aplicable en 2014 es 0 debido a las «circunstancias económicas adversas». En 2013, la tasa de referencia aplicable fue de 0,3, distinta de la de 2014 y 2015 porque se revisa cada tres años. La Comisión permite desviaciones de un año y de dos años, en promedio, de un máximo de 0,5 puntos porcentuales del PIB en cuanto a su efecto sobre el saldo estructural. En 2015, se prevé que la desviación en cuanto a su efecto sobre el saldo estructural sea de 0,7 puntos porcentuales del PIB, superior a los 0,5 puntos porcentuales permitidos.
Criterio de deuda: Los países que han salido recientemente del PDE están sujetos a un período transitorio de 3 años, cuyo objetivo es garantizar que el nivel de deuda se reduzca a un ritmo aceptable. Italia se encuentra en ese período transitorio, ya que salió del PDE en 2013. Por ello, está sujeta a los ajustes estructurales lineales mínimos (MLSA) exigidos a medio plazo para garantizar que cumpla el criterio de deuda. Estos MLSA se formulan en términos de ajustes del saldo estructural. Como Italia está en el brazo preventivo y, por tanto, también debe realizar los ajustes exigidos hacia el MTO, se aplica el mayor de ellos. Según las previsiones de la Comisión, existe un riesgo grave de que no se cumpla el MLSA de 2,5 puntos porcentuales en 2015 (superior al cambio exigido de 0,5 puntos porcentuales en el brazo preventivo). Esta infracción del criterio de deuda podría dar lugar a la reapertura del Procedimiento de Déficit Excesivo.
Opinión de la Comisión: En su dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario de Italia, publicado a finales de noviembre de 2014, la Comisión señala riesgos de incumplimiento de los requisitos del PEC e «invita a las autoridades a adoptar las medidas necesarias […] para garantizar que el presupuesto de 2015 cumpla el Pacto de Estabilidad y Crecimiento». A continuación, afirma: «La Comisión también considera que Italia ha realizado algunos avances en el componente estructural de las recomendaciones fiscales emitidas por el Consejo en el contexto del Semestre Europeo de 2014 e invita a las autoridades a seguir avanzando. En este contexto, las políticas que fomenten las perspectivas de crecimiento, mantengan bajo estricto control el gasto primario actual y, al mismo tiempo, aumenten la eficiencia global del gasto público, así como las privatizaciones previstas, contribuirían a situar la ratio deuda/PIB en una senda descendente compatible con la regla de deuda en los próximos años».
Francia
Criterio del déficit presupuestario global: Una vez que se determina que un país tiene un déficit excesivo —como ocurrió con Francia en 2009—, pasa al brazo correctivo, el PDE, cuyo objetivo es corregir dicho déficit. Francia lleva ya 5 años consecutivos sujeta al PDE y debe cumplir los requisitos establecidos en la última recomendación del Consejo para poner fin a la situación de déficit excesivo (junio de 2013). La recomendación publicada en 2009 preveía inicialmente corregir el déficit (por debajo del 3 por ciento) para 2012, plazo que luego se aplazó a 2013 en vista de las medidas adoptadas y de los «acontecimientos económicos adversos imprevistos con importantes consecuencias desfavorables para las finanzas públicas». En junio de 2013, el Consejo volvió a aplazar la corrección del déficit hasta 2015 por los mismos motivos: Francia no alcanzó por poco el esfuerzo fiscal anual medio exigido del 1 por ciento para el período 2010-2013 (el esfuerzo fiscal anual medio efectivo fue del 0,9 por ciento), pero ello ocurrió nuevamente en un contexto de «acontecimientos económicos adversos imprevistos».
Fuente: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Análisis del proyecto de plan presupuestario de Francia (28 de noviembre de 2014); Recomendación del Consejo para poner fin a la situación de déficit excesivo (junio de 2013); Previsiones de otoño de la Comisión Europea (noviembre de 2014)
Nota: ΔSB indica el cambio en puntos porcentuales del saldo estructural
Tabla 2: Cumplimiento de Francia del brazo correctivo
La última recomendación del Consejo (junio de 2013) establece una trayectoria para el saldo global de las administraciones públicas de Francia, que puede consultarse en la Tabla 2. Para 2015, el saldo global debería reducirse a -2,8 por ciento del PIB. El saldo global previsto, de -4,5 por ciento, queda muy por debajo de este requisito.
Criterios de saldo estructural: Además, se prevé que el cambio ajustado del saldo estructural entre 2014 y 2015 sea de 0,0 puntos porcentuales, y que su cambio acumulado entre 2012 y 2015 sea de 1,6 puntos porcentuales, por debajo de los requisitos de 0,8 y 2,9 puntos porcentuales, respectivamente (1). El presupuesto estructural también se desvía de los requisitos para 2014.
Opinión de la Comisión: Por tanto, Francia «corre el riesgo de incumplir» el PEC y, a diferencia de Italia, la Comisión «también considera que Francia ha realizado avances limitados en el componente estructural de las recomendaciones fiscales emitidas por el Consejo […] y, por tanto, invita a las autoridades a acelerar la aplicación». En su carta al presidente de la Comisión Europea, Francia reiteró su determinación de seguir adelante con las reformas, sobre todo en el mercado laboral. Está por ver si, para marzo de 2015, la Comisión considerará suficientes los avances.
Fuente: Previsiones de otoño de la Comisión Europea (noviembre de 2014); base de datos AMECO (noviembre de 2014)
(*): variaciones porcentuales interanuales
(**): como porcentaje del PIB potencial
Tabla 3: Francia e Italia: principales indicadores macroeconómicos en 2014 y 2015
Sanciones
El incumplimiento del PEC puede dar lugar a sanciones. En el brazo preventivo, el incumplimiento de una recomendación del Consejo puede dar lugar a un depósito con intereses del 0,2 por ciento del PIB. A un país de la zona del euro en el brazo correctivo del PEC se le puede exigir un depósito sin intereses hasta que se corrija el déficit; después, también se le puede imponer una multa de hasta el 0,5 por ciento del PIB (con un componente fijo del 0,2 por ciento del PIB y un componente variable (2)). Francia e Italia corren riesgo de incumplir los requisitos del PEC. Si para marzo de 2015 no cumplen los esfuerzos exigidos en materia de consolidación fiscal y reformas estructurales, podrían acercarse a posibles sanciones, a menos que se amplíe aún más la flexibilidad del PEC. Las cifras recientes de crecimiento e inflación apuntan a una actividad económica persistentemente débil y, si los datos económicos de 2014 justificaron la calificación de «circunstancias económicas adversas», también podrían hacerlo los de 2015, sobre todo si el crecimiento y la inflación decepcionan frente a las previsiones de noviembre de 2014 de ECFIN. Además, en el brazo preventivo, las reformas estructurales con un efecto positivo verificable sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo (por ejemplo, al elevar el crecimiento potencial) podrían tenerse en cuenta al evaluar la trayectoria de ajuste hacia el objetivo a medio plazo.
Notas:
(1) Los cambios ajustados del saldo estructural corrigen el efecto negativo del cambio a ESA 2010, así como las variaciones del crecimiento potencial y los excesos o déficits de ingresos.
(2) Este componente variable equivale a «una décima parte del valor absoluto de la diferencia entre el saldo como porcentaje del PIB del año anterior y el valor de referencia del saldo de las administraciones públicas o, si el incumplimiento de la disciplina presupuestaria incluye el criterio de deuda, el saldo de las administraciones públicas como porcentaje del PIB que debería haberse alcanzado ese mismo año según el aviso emitido».
Este artículo se publica en colaboración con Bruegel. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Álvaro Leandro Fernández-Gil, ciudadano portugués y español, trabaja en Bruegel como asistente de investigación en el área de Macroeconomía Global y Europea.
Imagen: Una fotografía ilustrativa tomada con la función de exposición múltiple de la cámara muestra una moneda de un euro y un mapa de Europa, 9 de enero de 2013. REUTERS/Kai Pfaffenbach.
