Hacer crecer Europa ahora y lograr que funcione mejor más adelante: matar dos pájaros de un tiro. Los países de la eurozona se enfrentan a dos preguntas principales:
¿Cómo puede detenerse el actual estancamiento?
¿Cómo puede mejorarse la capacidad de la eurozona para gestionar futuras crisis?
Sostenemos que es necesario afrontar ambas cuestiones al mismo tiempo.
El primer problema a corto plazo es la necesidad inmediata de reactivar el crecimiento. Ahora que la crisis afecta a los países de Europa central y septentrional, después de haber paralizado a los mediterráneos, esta necesidad es más evidente que nunca. El segundo problema es cómo reformar la estructura institucional de la unión monetaria siguiendo las líneas sugeridas por una amplia bibliografía (véanse, entre otros, Bordo et al. 2011, Cooper y Kempf 2004, Dixit y Lambertini 2003, de Grauwe 2011, Guiso et al. 2014).
Se necesitan reformas para que las pequeñas crisis futuras —crisis tan pequeñas como la griega cuando estalló— no se conviertan en situaciones abrumadoras como la que afrontamos ahora.
Sostenemos que estos dos problemas deben abordarse de manera simultánea e inmediata.
La necesidad de un nuevo mecanismo
No hay forma de que los países de la eurozona puedan vencer el estancamiento generalizado sin un esfuerzo conjunto, coordinado y sustancial. Sin embargo, esta coordinación solo puede tener éxito si construimos un mecanismo destinado a reducir el temor justificado de los líderes de los países del norte ante el riesgo moral de los países del sur, considerados hasta ahora los únicos beneficiarios de cualquier nueva política monetaria expansiva.
Un mecanismo de este tipo tendría que garantizar que las medidas expansivas —que deben ser transitorias— vayan seguidas de una estabilización financiera. No se puede permitir que las medidas a corto plazo contribuyan a aumentar la deuda pública de países que ya soportan una deuda excesiva. Este objetivo está al alcance, pero requiere crear un presupuesto federal gestionado por una autoridad fiscal europea. Dicha autoridad tendría que «sustituir» a las autoridades fiscales de los Estados miembros en algunas partidas presupuestarias o competencias, posiblemente limitadas.
La nueva autoridad fiscal dotaría a la unión monetaria de una institución adicional e importante para gestionar políticas anticíclicas. Al mismo tiempo, resolvería el problema de la reticencia de Alemania a acceder a las solicitudes de los Estados miembros para apartarse de las reglas de cumplimiento fiscal acordadas en los Tratados de la UE.
En una columna reciente de Vox, Giavazzi y Tabellini propusieron resolver la crisis a corto plazo con una reducción generalizada de impuestos en todos los países europeos al mismo tiempo, seguida más adelante, al final de la crisis, por recortes del gasto país por país (Giavazzi y Tabellini 2014). Esta medida fiscal anticíclica tendría que ir acompañada de una expansión cuantitativa del BCE para evitar una subida de los tipos de interés. Pero ¿quién puede asegurar a los líderes alemanes, neerlandeses y finlandeses que países como Italia y Grecia no mantendrían una deuda mayor para que la pagaran las futuras generaciones europeas, en lugar de reducir el tamaño de sus sectores públicos tras la recesión? Nadie, y por eso los alemanes no quieren respaldar que el BCE compre bonos del Tesoro de Estados individuales.
Nuestra propuesta
Aquí es donde entra en juego nuestra propuesta. Esta podría complementar el estímulo fiscal con un mecanismo que ofreciera la garantía necesaria a los escépticos líderes alemanes. Proponemos crear un Instituto Federal Europeo con la doble misión de coordinar las medidas a corto plazo contra la recesión y dar los primeros pasos hacia la creación de un presupuesto federal para toda la eurozona. Para hacerlo posible, los acontecimientos podrían desarrollarse así:
En primer lugar, el Instituto Federal Europeo emite bonos federales que el BCE compra por un importe equivalente, como mínimo, al 3-4 % del PIB total de la eurozona.
En segundo lugar, el Instituto presta a cada país un importe equivalente al 3-4 % de su PIB; los receptores de estos préstamos reducirían al mismo tiempo los impuestos por un importe equivalente a la recaudación tributaria.
La reducción simultánea de impuestos en todos los países miembros sostiene el aumento de la demanda agregada porque, como sostienen Giavazzi y Tabellini, para cada inversor en el mercado internacional el efecto directo de su rebaja fiscal se amplifica con el efecto indirecto de una mayor demanda también en los demás países.
Una vez superada la fase crítica de la crisis de la eurozona y en marcha una nueva senda de crecimiento, los países de la eurozona tendrían que transferir al Instituto Federal Europeo la deuda acumulada con este, de la manera acordada en el contrato del préstamo. Es decir, cada miembro de la eurozona debería transferir al Instituto Federal Europeo una parte de su presupuesto equivalente a una proporción acordada del valor de la deuda acumulada por el Instituto, transfiriendo autoridad tanto sobre los impuestos como sobre el gasto.
Por ejemplo, si un país acumula una deuda de 80.000 millones de euros con el Instituto Federal Europeo —digamos, 40.000 millones como respuesta al recorte del 3 % de la recaudación tributaria nacional anterior a la intervención y otros 40.000 millones si la rebaja fiscal se mantiene durante un segundo año—, el acuerdo podría estipular que, al final de la crisis, es decir, al comienzo del tercer año, el país transfiera 80.000 millones de euros al Instituto Federal Europeo y, al mismo tiempo, le transfiera autoridad sobre un porcentaje del presupuesto posterior a la intervención. Así, en principio, la autoridad federal podría recuperar por completo el préstamo inicial, ya sea recortando el gasto correspondiente o aumentando los impuestos en los ámbitos sobre los que acaba de recibir autoridad.
La tabla 1 explica el mecanismo con un ejemplo que supone que hay dos países del mismo tamaño en la eurozona, cada uno con un presupuesto inicialmente equilibrado, ingresos y gastos de 100 y ninguna deuda acumulada. El primer panel muestra lo que ocurre durante la aplicación del estímulo fiscal (que aquí se supone que dura dos años). La recaudación tributaria cae a 96 en cada país, aparece un déficit de 4 y se financia acumulando deuda con el Instituto Federal, que ascenderá a 8 en cada país al final del segundo período. El panel B muestra los cambios al cabo de los dos años. La deuda de ambos países se transfiere al Instituto Federal Europeo, por un total de 16; cada país también transfiere al Instituto competencias sobre ingresos tributarios por valor de 3 y competencias sobre gastos por valor de 7, de modo que el presupuesto nacional queda equilibrado y la deuda vuelve a cero. El presupuesto del Instituto Federal cuenta ahora con ingresos tributarios de 6 y gastos de 14, y tiene una deuda inicial de 16. Parte de un posible déficit federal de 8, pero dispone de medios para reducirlo, ya sea recortando gastos, aumentando el impuesto federal o haciendo ambas cosas, y puede programar las medidas de acuerdo con la evolución de la economía de la zona. El ejemplo no tiene en cuenta que, si entretanto la economía se ha recuperado, la recaudación tributaria podría haber aumentado y los presupuestos nacionales del segundo año podrían presentar una situación más favorable.
Tabla 1A. Saldos durante las políticas de estímulo coordinadas por el Instituto Federal Europeo (EFI): estímulo de dos años, interés cero sobre la deuda del EFI
Tabla 1B. Presupuestos tras la intervención del EFI
Por supuesto, el Instituto tendrá que determinar, país por país, sobre qué componentes de ingresos y gastos ejercerá su autoridad. Esto deberá hacerse en el momento del acuerdo público inicial sobre el préstamo.
Los presupuestos nacionales serán menores; las deudas públicas nacionales serán las mismas que antes de la creación del nuevo Instituto. El presupuesto del Instituto equivaldrá a las competencias transferidas, y la deuda federal será igual a la deuda acumulada. Como efecto adicional, si las partidas presupuestarias centralizadas se refieren a cuestiones y políticas con importantes externalidades, como el medio ambiente y la investigación, se resolverán otros tipos de ineficiencia en la coordinación de políticas fiscales independientes.
También se podría crear un presupuesto federal de otras maneras. Por ejemplo, el nuevo Instituto podría utilizar el dinero del BCE para realizar inversiones en bienes públicos (infraestructuras, defensa, inmigración, investigación), en lugar de conceder préstamos a cambio de recortes simultáneos de impuestos, e introducir impuestos centralizados más adelante. Esta alternativa daría lugar a un papel general aún mayor de la gestión pública en Europa. Nuestro mecanismo, en cambio, busca lograr simultáneamente un estímulo, una política fiscal anticíclica institucionalizada y una posible reducción del gasto, aunque esto último depende, por supuesto, de qué partidas se transfieran al Instituto Federal Europeo.
En este punto, el Instituto habrá cumplido su función y se encargará a un Ministerio de Finanzas Europeo de nueva creación la gestión del presupuesto federal recién establecido. El nuevo ministro tendrá autoridad sobre los impuestos y los gastos del presupuesto y, por tanto, estará a cargo de las decisiones sobre la velocidad de eliminación de la deuda federal creada al reactivar la economía mediante la creación del Instituto Federal Europeo.
Dado que la gestión del presupuesto federal y las decisiones sobre la eliminación de la deuda federal estarán en manos de una nueva autoridad federal, en lugar de permanecer en el ámbito nacional, este mecanismo debería resolver, o al menos reducir considerablemente, el escepticismo de los países del norte de Europa, ¡sobre todo si el ministro elegido fuera alemán! Al mismo tiempo, puesto que ahora se dispone de un presupuesto federal que puede utilizarse para responder a las perturbaciones que afectan a los países de la eurozona (mediante el funcionamiento de estabilizadores automáticos que responden tanto a perturbaciones comunes como a las específicas de cada país), la disciplina fiscal a nivel nacional puede ser más estricta.
Hoy Europa está estancada. Ni avanzar ni retroceder parece capaz de generar un acuerdo. Nuestra propuesta podría crear el nivel de confianza necesario para dar un gran impulso y salir de la crisis, así como para lograr una integración parcial deseable de la política fiscal.
Referencias
Bordo, M., A. Markiewicz y L. Jonung (2011), «A Fiscal Union for the Euro: Some Lessons from History», documento de trabajo del NBER n.º 17380.
Cooper, R. y H. Kempf (2004), «Overturning Mundell: Fiscal Policy in a Monetary Union», Review of Economic Studies, 71, 371-396.
Dixit, A. y L. Lambertini (2003), «Symbiosis of Monetary and Fiscal Policies in a Monetary Union», Journal of International Economics 60, 235–247.
Giavazzi, F. y G. Tabellini, «Cómo reactivar la economía de la eurozona», VoxEU.org, 21 de agosto
De Grauwe, P. (2011), «The Governance of a Fragile Eurozone», CEPS, documento de trabajo N346.
Guiso, L., H. Herrera y M. Morelli (2014), «Cultural Differences and Institutional Integration», Eief WP.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autor: Luigi Guiso es profesor Axa de Finanzas de los Hogares en el Instituto Einaudi de Estudios Monetarios, Bancarios y Financieros de Roma. Massimo Morelli es profesor de Ciencias Políticas y de Economía en la Universidad de Columbia.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea en Bruselas el 15 de junio de 2005. UNICS REUTERS/Thierry Roge.
