El sistema global de regulación financiera es extraordinariamente complejo. En parte por eso, se entiende poco. Para explicárselo a mis estudiantes de Sciences Po en París, he ideado una especie de diagrama de cableado que muestra las conexiones entre los distintos organismos responsables de los diversos componentes de la supervisión. En comparación, un circuito impreso parece sencillo.
Muchas personas muestran algún destello de reconocimiento al mencionar el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, que fija los estándares de capital para los bancos. Quizá también hayan oído hablar del Banco de Pagos Internacionales, el banco central de los bancos centrales, en el que tiene su sede el Comité de Basilea. Y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO), que establece estándares para las bolsas y los reguladores de valores, goza de cierto reconocimiento en algunos ámbitos. Pero cuando se llega a la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros, se fruncen las cejas.
Hay muchos otros grupos. El Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB) hace más o menos lo que cabría esperar, aunque los estadounidenses, pese a ser miembros, en realidad no utilizan sus normas, que ahora, de forma confusa, se llaman Normas Internacionales de Información Financiera. Pero el IASB ha dado origen a otros comités encargados de supervisar la auditoría. Incluso existe – en una alusión a la última novela de Hermann Hesse, El juego de los abalorios – un organismo internacional que audita a los organismos que auditan a los auditores.
La Fuerza de Tarea de Acción Financiera suena dinámica, como un equipo de respuesta rápida que se enviaría a un país en crisis. En realidad, es la parte de la OCDE que supervisa la aplicación de las normas contra el blanqueo de capitales. Por qué forma parte de la OCDE cuando su mandato es global es un misterio que pocos saben explicar.
Esta elaborada arquitectura (y hay mucho más) se fue montando por partes en los años ochenta y noventa. Hasta la crisis financiera asiática, era una red sin araña en su centro. Cuando los ministros de Finanzas del G-7 pidieron a Hans Tietmeyer, antiguo presidente del Bundesbank, que revisara su eficacia, recomendó una nueva araña, conocida como Foro de Estabilidad Financiera (FSF), que examinaría el sistema financiero en su conjunto e intentaría identificar las vulnerabilidades que pudieran causar problemas futuros.
Fui miembro del FSF durante cinco años. Confieso que me dan bastante miedo las arañas, pero incluso una aracnofóbica como yo encontró pocos motivos de preocupación. El FSF no era una criatura temible, y los reguladores individuales, nacionales e internacionales, quedaban en gran medida a su aire, con todas las lamentables consecuencias que hemos llegado a conocer.
Antes de 2007, había poco interés político en normas mundiales más estrictas, y los países se resistían a la idea de que un organismo internacional pudiera interferir en su derecho soberano a supervisar un sistema bancario poco sólido. Así que, cuando llegó la siguiente crisis, se comprobó que el FSF no estaba a la altura, y en 2009 los gobiernos del G-20 decidieron que se necesitaba un modelo más severo: el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB). El FSB lleva ya cinco años en funcionamiento y trabaja actualmente en algunas nuevas propuestas para abordar los bancos demasiado grandes para quebrar, que figurarán en el orden del día de la próxima reunión del G-20 en Brisbane (junto con el plato de mar y tierra, las pavlovas y otros manjares australianos).
Todavía no existe un grupo internacional que audite la eficacia del FSB. Pero si existiera, ¿qué diría sobre el desempeño del FSB hasta ahora, bajo el liderazgo de Mario Draghi y luego de Mark Carney, quienes ejercieron el cargo cada uno en su tiempo libre, mientras dirigían importantes bancos centrales?
En el lado del activo del balance, los auditores tendrían que señalar que el Consejo ha realizado mucha labor útil. Sus informes periódicos al G20 reúnen de forma clara y comprensible las diversas vertientes de la regulación. No hay mejor fuente de información.
También registrarían que la presión del FSB ha acelerado la labor de los reguladores sectoriales. El segundo Acuerdo de Basilea tardó más de una década en concluirse; Basilea III se elaboró en poco más de 24 meses (aunque su aplicación está tardando bastante). El desempeño de la IOSCO y de la IAIS también se ha visto impulsado por la necesidad de informar de los avances a través del FSB.
El Consejo también ha emitido algunas advertencias valiosas en sus llamadas evaluaciones de “vulnerabilidades”. Ha señalado tensiones emergentes en el sistema, sin caer en la trampa de pronosticar diez de las próximas tres crisis. Y su mecanismo de revisión por pares está incitando a los países a fortalecer sus instituciones reguladoras.
No obstante, una evaluación franca reconocería que esta araña hasta ahora ha atrapado pocas moscas. Para cambiar de metáfora animal, es un perro guardián sin dientes. No puede indicar a los demás reguladores qué hacer (o no hacer) ni obligar a los países miembros a cumplir con las nuevas normas.
De hecho, todo el edificio de la regulación financiera mundial se sustenta en una base de “mejores esfuerzos”. La carta del FSB, revisada en 2012, establece que los signatarios no tienen ninguna obligación jurídica en absoluto. A diferencia de la Organización Mundial del Comercio, por ejemplo, ningún tratado internacional respalda al FSB, lo que significa que los países no pueden ser sancionados por incumplir las normas a las que supuestamente se han comprometido.
Así pues, un veredicto justo sería que el FSB no ha hecho ni más ni menos de lo que sus mandantes políticos han estado dispuestos a permitirle hacer. No existe voluntad política para crear un organismo que pudiera vigilar de verdad las normas internacionales e impedir que los países recurran a la desregulación competitiva, y que los bancos practiquen el arbitraje regulatorio. Parece que debemos esperar a la próxima crisis para que surja esa determinación. Mientras tanto, el FSB, con todas sus debilidades, es lo mejor que tenemos.
Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: Howard Davies, profesor de Sciences Po en París, fue el primer presidente de la Autoridad de Servicios Financieros del Reino Unido (1997-2003).
Imagen: Una telaraña brilla bajo el sol de la mañana en el parque natural de Dunham Massey, cerca de Mánchester, en el norte de Inglaterra, el 17 de octubre de 2013. REUTERS/Phil Noble.
