Howard Davies, expresidente de la Financial Services Authority británica, comparte sus reflexiones sobre los sistemas financieros del mundo
En las primeras fases de la crisis financiera, se puso de moda argumentar que el sistema de regulación de Estados Unidos necesitaba una reforma estructural profunda. Las diferencias de criterio entre la Securities and Exchange Commission (SEC) y la Commodity Futures Trading Commission (CFTC) habían obstaculizado la supervisión eficaz de los bancos de inversión y de la negociación de derivados (solo Estados Unidos cree que tiene sentido regular por separado los valores y los derivados).
En efecto, la profusión de reguladores bancarios independientes había creado oportunidades para que los bancos realizaran arbitraje sobre el sistema en busca de un enfoque más indulgente con el capital. Asimismo, la falta de un regulador federal de seguros había dejado a AIG bajo la supervisión de la Office of Thrift Supervision (OTS) y del Departamento de Seguros del Estado de Nueva York, un arreglo que resultó del todo inadecuado.
Poco ha surgido de estos argumentos. La Ley Dodd-Frank logró acabar con la OTS, pero las celosas comisiones de supervisión del Congreso han impedido la fusión de la SEC y la CFTC, y no se ha hecho nada para racionalizar la supervisión bancaria. Por ello, el sistema estadounidense se parece notablemente al que pasó por alto colectivamente el surgimiento de tensiones fatales a comienzos de los años 2000.
Un factor que contribuyó al estancamiento institucional fue la ausencia de una alternativa convincente. En la década aproximadamente previa al colapso de 2007-2008, la tendencia global se orientó hacia la integración regulatoria. Casi 40 países habían introducido reguladores únicos, que fusionaban todos los tipos de supervisión en una única entidad con poderes absolutos. El movimiento comenzó en Escandinavia a comienzos de los años noventa, pero el cambio más drástico llegó en 1997, cuando el Reino Unido introdujo su Financial Services Authority (yo fui su primer presidente).
Otros países adoptaron modelos ligeramente diferentes. Un enfoque de moda era el conocido como «doble pico», en el que un regulador se encargaba de la regulación prudencial (fijar los requisitos de capital) mientras otro vigilaba el cumplimiento de las normas de conducta empresarial. Pero el propio doble pico se subdividió aún más.
El modelo neerlandés agrupó a los reguladores prudenciales dentro del banco central, mientras que la versión australiana se basó en una institución independiente. Estas estructuras integradas parecían ofrecer muchas ventajas. Existían economías de escala y de alcance, y las empresas financieras suelen apreciar la idea de una ventanilla única (o, en el peor de los casos, de dos). Además, cabía esperar que un regulador único desarrollara una visión más coherente de las tendencias del sector financiero en su conjunto.
Por desgracia, estos beneficios no se materializaron, o al menos no en todas partes. Es difícil afirmar que el sistema británico funcionara de forma más eficaz que el estadounidense, por lo que el movimiento de regulador único ha sufrido un daño reputacional. Y las continuas dificultades del sistema bancario neerlandés (otro banco fue nacionalizado el mes pasado) sugieren que es fácil caer en el vacío que hay entre los dos picos.
Lo cierto es que resulta difícil identificar cualquier correlación entre la estructura regulatoria y el éxito a la hora de prevenir o responder a la crisis financiera. Entre los países con regulador único, Singapur y los países escandinavos lograron esquivar la mayoría de las balas mortales, mientras que el Reino Unido, evidentemente, no. Entre los defensores del doble pico, el sistema neerlandés tuvo un desempeño realmente muy deficiente, mientras que la regulación financiera australiana puede considerarse un éxito.
¿Importa que el banco central participe directamente? Muchos banqueros centrales sostienen que el banco central está en una posición única para hacer frente a los riesgos sistémicos y que es esencial que la política monetaria y la financiera se lleven a cabo en la misma institución. De nuevo, resulta difícil encontrar un apoyo empírico sólido a ese argumento.
Los bancos centrales neerlandés y estadounidense, con supervisión directa de sus sistemas bancarios, no fueron más eficaces a la hora de identificar problemas sistémicos potencialmente peligrosos que los reguladores ajenos a los bancos centrales de otros países. Canadá suele citarse como un país que mantuvo a sus bancos alejados de los problemas, aunque se encuentra muy cerca de los mercados estadounidenses. Pero el Banco de Canadá no es, ni ha sido nunca, un supervisor institucional directo. Por tanto, quizá el Congreso estadounidense ha tenido razón al concluir que cambiar la estructura de los organismos reguladores es menos importante que acertar con el contenido de la regulación.
Sin embargo, en otros lugares se están produciendo muchos cambios estructurales. En el Reino Unido, cada perturbación financiera provoca llamamientos a reformar el sistema. Hubo reformas importantes en 1986 y de nuevo en 1997, cuando el Banco de Inglaterra perdió sus responsabilidades de supervisión bancaria como respuesta tardía al colapso de Barings. El próximo mes las recupera, y algo más.
Por primera vez, el Banco de Inglaterra también supervisará las compañías de seguros. Un cambio similar se ha introducido en Francia, donde se ha creado una nueva Prudential Control Authority . Los británicos y los franceses rara vez están de acuerdo en nada; uno se siente tentado a decir que, cuando lo están, es muy probable que se equivoquen.
Hoy en día es difícil discernir una pauta coherente. Sin duda, la tendencia hacia reguladores únicos de servicio integral fuera del banco central se ha ralentizado hasta casi detenerse (aunque Indonesia está consolidando actualmente sus reguladores). No existe consenso sobre el papel del banco central: en aproximadamente un tercio de los países es el actor dominante, en otro tercio solo tiene responsabilidades sobre los bancos, mientras que en el tercio restante es únicamente un supervisor del sistema.
Podríamos considerar esto como un experimento controlado para tratar de identificar un modelo preferible. Después de todo, los sistemas financieros no son tan diferentes entre sí, sobre todo en los países de la OCDE. Pero no hay señales de que se esté preparando una evaluación meditada, que al menos podría ayudar a los países a tomar decisiones mejor informadas, aunque no concluyera que un modelo fuera inequívocamente el mejor. El G-20, bajo su actual presidencia rusa, busca ahora un papel. Aquí tiene una tarea práctica útil que podría asumir.
Howard Davies, expresidente de la Financial Services Authority británica, exsubgobernador del Banco de Inglaterra y director de la London School of Economics, es profesor en Sciences Po, en París.
Imagen: Un hombre de negocios pasa junto a una casa de cambio con publicidad. REUTERS/Choi Bu-Seok
