El 1 de octubre de 2013, el Gobierno federal de EE. UU. entró oficialmente en un cierre al no alcanzarse un acuerdo sobre el presupuesto para 2014. Los cierres del Gobierno no son nada nuevo en EE. UU.: ha habido 17 episodios de este tipo desde finales de los años setenta, el último de los cuales se produjo en 1995-96, durante la administración Clinton. Basándose en estas experiencias previas, los analistas y comentaristas tienden a coincidir en que el impacto directo del cierre será moderado, y la reacción del mercado ha sido bastante tranquila hasta ahora. Cuanto más dure el cierre, sin embargo, mayores serán las consecuencias para el PIB.
Una amenaza mucho más significativa procede del techo de deuda de EE. UU., para el que el Congreso debe alcanzar un acuerdo antes del 17 de octubre. La ausencia de un acuerdo podría –aunque no es automático que lo haga – desencadenar un impago en parte de las obligaciones de deuda de EE. UU. Sin un acuerdo, los analistas coinciden en que las subastas programadas para octubre probablemente tendrían que retrasarse o reducirse para evitar superar el techo. Hacia finales de mes, sin embargo, la reserva de caja del Tesoro se agotaría, justo antes de importantes obligaciones de pago con vencimiento el 1 de noviembre (unos 67 000 millones de dólares en prestaciones de la seguridad social, programas de atención sanitaria y pagos a militares). Para que EE. UU. incurriera técnicamente en impago de su deuda, el Tesoro tendría que dejar de pagar el principal o los intereses de los valores estadounidenses, con una importante incertidumbre sobre si esto ocurriría y cómo. El desenlace depende, en gran medida, de la posibilidad de recurrir a soluciones «creativas» o de priorizar pagos. Pese a la importante incertidumbre, parece haber consenso en que el 15 de noviembre podría ser la cuenta atrás final, con pagos de intereses por 32 000 millones de dólares vencidos en esa fecha.
Un escenario de impago técnico podría ser espantoso (véase aquí para un resumen), pero los mercados apenas han reparado hasta ahora en el cierre del Gobierno y reaccionan con relativa calma ante la proximidad del plazo del techo de deuda. Un impago de EE. UU. es el prototipo de un «acontecimiento impensable», cuya probabilidad, por definición, se valora muy baja. En ocasiones anteriores de bloqueo sobre el techo de deuda, incluida la última vez en 2011, siempre se ha alcanzado un acuerdo in extremis. Tampoco es la primera vez que un debate sobre el techo de deuda coincide con un cierre del Gobierno: lo mismo ocurrió en 1995.
Varios factores podrían influir de forma distinta en la ecuación esta vez, con consecuencias inesperadas. En primer lugar, la política es diferente. Varios comentaristas han señalado que los republicanos más intransigentes podrían resultar –por diversas razones internas– mucho menos maleables en 2013 de lo que lo fueron en 2011. Edward Luce, por ejemplo, sostuvo en el FT que el cierre es, en última instancia, una señal de que la dirigencia republicana es consciente de estar más debilitada que hace dos años, y que pretende legitimarse mediante una demostración extrema de fuerza. Por ello, su incentivo para atrincherarse podría estar subestimado; la postura adoptada recientemente por el presidente de la Cámara, Boehner, apunta en el mismo sentido.
De manera similar, Ezra Klein señala que, aunque hubo algunos puntos de contacto –aunque limitados– entre demócratas y republicanos en 2011, esto parece imposible en las circunstancias actuales. En segundo lugar, el entorno global es diferente. Cuando la rebaja se produjo en 2011, EE. UU. seguía recibiendo enormes entradas de capital derivadas de la huida global hacia activos seguros, desencadenada por el colapso de Lehman en 2008 y, después, de nuevo por la crisis del euro en 2011. En el verano de 2011, la crisis europea tocó un nuevo mínimo, afectando tanto a España como a Italia, y llevando a los inversores a aceptar, por desesperación, rendimientos reales negativos en los Bunds y los Gilts. En estas circunstancias, EE. UU. era considerado en cierto modo un refugio seguro global. El apetito por el riesgo sigue muy por debajo de los niveles previos a la crisis, pero la situación en Europa ha mejorado desde septiembre de 2012. En tercer lugar, la política monetaria era diferente. La Fed actuaba con toda su fuerza y aún no se vislumbraba en el horizonte ninguna discusión sobre la reducción de estímulos. Es interesante señalar que durante el cierre del Gobierno de 1995, la Fed aplicó un alivio inesperado de 25 000 millones por primera vez, tras una serie de subidas de tipos a lo largo de 1994-95.
Mientras tanto, al otro lado del Atlántico, Europa solo puede esperar y confiar en que lo impensable no ocurra. Los europeos ya han probado lo impensable en casa, con los sucesos de Chipre, y hay poco apetito por más. Aunque de tipo y magnitud claramente distintos, la situación en Chipre fue en cierta medida similar, teniendo en cuenta la psicología de los mercados. Pese a un período bastante largo de conversaciones abiertas sobre posibles quitas, los depósitos se mantuvieron notablemente estables en el período previo a la crisis. Al menos hasta que, finalmente, lo impensable sucedió, cuando el Eurogrupo acordó inicialmente imponer una quita a los depositantes asegurados, lo que desencadenó una corrida que solo pudo detenerse mediante otro hecho impensable: la imposición de controles de capital en la unión monetaria.
Incluso sin entrar en los efectos desastrosos de un impago técnico de la deuda de EE. UU., la incertidumbre política generada podría impulsar las entradas de capital hacia el mercado europeo. De ello podrían derivarse varias consecuencias. En primer lugar, el euro podría apreciarse, lo que minaría la competitividad de las empresas europeas, especialmente en el sur, en un momento en que el ajuste de la zona euro sigue siendo frágil. En segundo lugar, los flujos de capital podrían dirigirse al sustituto más próximo de los bonos del Tesoro en Europa, el Bund. Esto sería marginalmente beneficioso para Alemania, pero también dejaría a otros países miembros en desventaja relativa.
Afrontar eventos de cola impensables es difícil, pero la experiencia de Chipre demuestra que pueden hacerse realidad. La incertidumbre de tener que imaginar lo inimaginable ya podría estar teniendo consecuencias negativas para Europa. China instó al sistema político estadounidense a poner fin a su bloqueo político con rapidez –y en ello debería insistir Europa–. EE. UU. debería poner fin a este juego de altísimo riesgo antes de que corra el riesgo de paralizar la economía europea junto con la suya.
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Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Bruegel.
Autores: Guntram B. Wolff es director de Bruegel, miembro del Conseil d’Analyse Economique del primer ministro francés y antiguo asesor del Fondo Monetario Internacional. Silvia Merler es investigadora asociada de Bruegel.
Imagen: Un trabajador solitario pasa junto al Capitolio de EE. UU. en Washington, el 8 de octubre de 2013. REUTERS/Jason Reed
