La Comisión Europea y el Consejo Europeo han cedido. Reprender a Francia e Italia por sus transgresiones de las reglas fiscales era demasiado arriesgado. Con medidas para salvar las apariencias, Francia e Italia incumplirán ahora las preciadas reglas fiscales de la eurozona.
Aunque resulte impropio en el contexto de la eurozona, este es un buen resultado económico. Imponer una austeridad aún más severa a economías frágiles es destructivo. Sí, desde luego, franceses e italianos podrían haber gestionado mejor el equilibrio entre impuestos y gasto. Pero ajustar esos elementos mediante un proceso colectivo es absurdo.
Pese a esta pequeña victoria del buen sentido económico, es demasiado pronto para celebrarlo. De hecho, el acuerdo final con Francia e Italia bien podría implicar una austeridad excesiva: no tenemos una forma fiable de saberlo porque el debate se ha centrado en objetivos numéricos y no en consideraciones económicas. Lamentablemente, el mito económico de la austeridad sigue vivo.
Cuando Hans-Werner Sinn afirma que la menor austeridad es una licencia para contraer nuevas deudas, habla en nombre de muchos que hacen caso omiso de manera insistente de las pruebas empíricas. Las pruebas son abrumadoramente claras. La austeridad a ultranza hizo que el crecimiento se estancara; como consecuencia, las ratios de deuda/PIB aumentaron rápidamente y dieron inicio a un ciclo de aumento de la deuda y deflación en los Estados miembros más afectados (Mazzolini y Mody, 2014). Pero, aun así, persiste la convicción de que hay que respetar las reglas.
El motivo para ser cautelosamente optimistas es que la rebelión francesa e italiana podría alentar nuevos desafíos de otros países. Ese impulso desacreditaría políticamente las reglas y las dejaría languidecer. Es cierto que tal optimismo es prematuro. Alemania y Francia incumplieron las reglas en 2003, socavando su credibilidad. Pero, en vez de desvanecerse, las reglas reafirmaron su dominio justo en el peor momento, cuando, en plena crisis, las economías más afectadas necesitaban el oxígeno del estímulo fiscal.
Los intereses alemanes fueron fundamentales para reafirmar las reglas fiscales. Alemania se complace en su papel de hegemón de Europa pero no está dispuesta a pagar por ese privilegio. Así, la crisis sacó a la luz el dilema central de la construcción de la eurozona:
Alemania no está dispuesta a pagar por los «errores de otros».
Pero se ha descartado la opción de reestructurar la deuda soberana.
Por tanto, todos coinciden en que hace falta más austeridad, aunque una austeridad interminable aumenta la carga del pago de la deuda en vez de reducirla.
Conviene dejarlo claro: la negativa de Alemania a pagar formaba parte del acuerdo de Maastricht de 1992 y sigue siendo así en el Tratado de Lisboa. Quienes ahora se preocupan porque Alemania debería hacer más no deben olvidar que aceptaron el acuerdo con pleno conocimiento; presumiblemente, esperaban que Alemania actuara con sensatez cuando fuera necesario. Pero esa esperanza no tenía en cuenta la opinión de los contribuyentes alemanes ni la capacidad de una nueva generación de dirigentes alemanes para convencerlos. Con el paso del tiempo, es menos probable que los contribuyentes alemanes acaten lo acordado.
Por este motivo, la firme oposición alemana a conceptos como los eurobonos no debería sorprender a nadie. De hecho, si ahora hubiera que considerar el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), sabiendo que se perdonará en gran medida la deuda de los préstamos oficiales a Grecia, es posible que las autoridades alemanas fueran menos proclives a respaldarlo y, lo que es más grave, que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) lo considerara ilegal en virtud del Tratado de Lisboa. La sentencia del TJUE exige que se devuelvan los préstamos; de lo contrario, se infringiría el artículo 125, la llamada cláusula de no rescate financiero.
El artículo 125 sí implicaba —e incluso alentaba— la idea de que los acreedores privados asumirían los costes de conceder préstamos imprudentes a los Estados soberanos de la eurozona. Pero, en cuanto comenzó la crisis, esta opción se descartó con el argumento de que el caos resultante tendría costes catastróficos. Esta creencia persiste pese a las pruebas históricas de que, a pesar de los contratiempos temporales, el efecto depurador de la reestructuración de la deuda beneficia tanto a deudores como a acreedores (Mody, 2013a). El daño causado por negar estas pruebas quedó patente cuando finalmente se reestructuró la deuda griega. El abogado especializado en deuda soberana Lee Buchheit comentó: «Me cuesta imaginar que ahora tengan el valor de reconocer que retrasaron —a un coste espantoso para Grecia, sus acreedores y sus patrocinadores del sector oficial— una reestructuración de deuda esencial…»
Así pues, la respuesta a la crisis fue un mosaico de redes de seguridad financiera (que, podría decirse, contravienen el Tratado), la presunción de que no habría reestructuración de la deuda (que el Tratado alienta) y un extraordinario compromiso político en torno a reglas de austeridad contraproducentes.
Este resultado fue extraordinario porque siempre se supo que los fundamentos económicos y políticos de las reglas fiscales de la eurozona eran defectuosos y potencialmente corrosivos.
Como señaló sin rodeos Eichengreen (2003), las reglas fiscales nunca tuvieron una base económica. Jean Tirole, el más reciente galardonado con el Premio Nobel de Economía, escribió en 2012 una crítica igualmente mordaz.
Hay pocos análisis contemporáneos de la evolución política de las reglas. De origen alemán, quedaron definidas en el Informe del Comité Delors de 1989 y fueron reafirmadas en las deliberaciones que condujeron al Tratado de Maastricht de 1992. Sin embargo, resulta interesante que Charles Grant, biógrafo de Delors, relate que el propio Delors no estaba conforme con las reglas. En los meses previos a Maastricht (Grant, 1994, pp. 183-184):
«Los alemanes seguían defendiendo sanciones contra los países con “déficits excesivos”. Solo la extraña alianza de Delors y [Norman] Lamont [ministro británico de Hacienda] se oponía a la centralización de la política fiscal. Delors sostenía que las sanciones de la CE infringirían el principio de subsidiariedad y serían innecesarias. …Lamont sostenía que los mercados disciplinarían a los gobiernos derrochadores exigiendo tipos de interés más altos».
Pero esa pugna no llegó a ninguna parte. En octubre de 1991, dos meses antes de la cumbre de Maastricht para firmar el Tratado, Delors y Lamont «admitieron la derrota». Delors había estado muy cerca de la unión monetaria que tanto había deseado; estaba dispuesto a hacer una concesión esencial.
A partir de entonces, la historia es bien conocida. Romano Prodi, como presidente de la Comisión Europea, calificó las reglas (reformuladas en 1997 como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento) de «estúpidas». Pero persistieron, junto con la idea igualmente estúpida —que nunca se ha llevado a la práctica— de que los países en dificultades económicas necesitan que se les ayude imponiéndoles sanciones.
Por tanto, tras el inicio de la crisis, la búsqueda de un enfoque más «científico» ofreció un rayo de esperanza. Se pretendía restar importancia al requisito de que el déficit presupuestario no superara el 3 por ciento del PIB y centrarse, en cambio, en el «déficit estructural». Este es más adecuado porque permite identificar el déficit subyacente más permanente al excluir el causado por la caída temporal de los ingresos y el aumento del apoyo social durante una recesión.
Pero este enfoque «científico» siempre estuvo plagado de dificultades. La simple verdad es que medir la profundidad de una recesión —y aislarla de una caída más duradera de la producción potencial de una economía— es un arte, no una ciencia. Métodos plausibles arrojan estimaciones completamente distintas. Por ejemplo, Robert Gordon, de la Universidad Northwestern, ha propuesto un nuevo método «sorprendentemente sencillo» para estimar la producción potencial, que lo lleva a concluir que las estimaciones de la Oficina Presupuestaria del Congreso son «demasiado optimistas». Por este motivo, escribí hace un año (Mody, 2013b, p. 18):
«[…] el cambio del objetivo de déficit presupuestario del 3 por ciento del PIB del PEC a un déficit presupuestario “estructuralmente” equilibrado es técnicamente adecuado. Pero exige evaluar la producción potencial de un país, un concepto nebuloso, sobre todo en períodos de tensión económica. Es muy probable que la evaluación que realice un comité de representantes de los países miembros se politice. Las medidas que se deriven de esa evaluación también seguirán sujetas a la discrecionalidad».
Desde entonces, las cosas han ocurrido más o menos como se predijo. Los diversos grupos y comités creados para evaluar la posición fiscal de un país se han refugiado, como de costumbre, en el proceso, mientras que el verdadero debate ha tenido lugar en el ámbito político. Así, el llamamiento del primer ministro italiano Mateo Renzi a una mayor flexibilidad en la aplicación de las reglas recibió la réplica prevista de la canciller alemana Angela Merkel. Esta dijo al Bundestag alemán que las reglas permitían suficiente flexibilidad: «El Gobierno alemán coincide en que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento ofrece excelentes condiciones para ello, con salvaguardias y límites claros, por un lado, y numerosos instrumentos que permiten flexibilidad, por otro». Para rematar, añadió: «Debemos utilizar ambas cosas tal como se han utilizado en el pasado». En otras palabras, preguntó: «¿Cuál es exactamente el problema?». Incluso el presidente del BCE, Draghi, cuyos discursos se han interpretado como un llamamiento a un mayor estímulo fiscal, se ha mostrado cauto:
«[…] operamos dentro de un conjunto de reglas fiscales —el Pacto de Estabilidad y Crecimiento— que sirve de ancla para la confianza y que sería contraproducente quebrantar».
Como era de esperar, también ha resurgido el llamamiento a eximir la «inversión» de las reglas fiscales. Eso vuelve a tener sentido económico, pero es fácil ver por qué la idea no prospera. Hace más de una década, un comentarista señaló que la inversión es un «concepto maravillosamente elástico» (Righter, 2002). Sin embargo, incluso académicos serios se han dejado seducir por esa posibilidad. Blanchard y Giavazzi (2004) propusieron fomentar la inversión dentro del marco del PEC, pero observan, sin ironía (p. 9): «Tales reglas tendrían que abordar el incentivo a redefinir el gasto corriente como inversión pública, y esto quizá no sea fácil».
Estas observaciones no son un argumento contra la «flexibilidad» de las reglas ni contra mayores incentivos a la inversión. Son un argumento sobre la improbabilidad política de aplicar reglas de forma centralizada a un conjunto de naciones soberanas con capacidades y trayectorias económicas muy diferentes. Inevitablemente, harán falta excepciones, pero crearán la impresión —a menudo equivocada— de que algunos países hacen trampas y se aprovechan de los demás sin contribuir. El debate político seguirá envenenado.
Por este motivo, debería alegrarnos la esperanza de que Francia e Italia estén a la vanguardia en la tarea de volver obsoletas estas reglas. Delors tenía razón: centralizar las reglas fiscales carece de sentido económico y político. Persistir en unas reglas fiscales centralizadas pese a sus costes evidentes —porque se han descartado todas las demás opciones— es un error grave.
Una vez que la vigilancia y la aplicación centralizadas de las reglas fiscales queden relegadas al basurero de la historia, solo habrá un camino por delante: recurrir de forma más ordenada a la reestructuración de la deuda y ejercer con firmeza las competencias del BCE para prevenir el contagio financiero (véase Mody, 2013b). Aunque aplicar este principio a los problemas heredados de esta crisis exigirá mucha improvisación, es el único sistema para el futuro que resulta coherente desde el punto de vista lógico y viable desde el político. Todos los demás enfoques seguirán topándose con callejones sin salida políticos y económicos.
Un elemento central de la nueva arquitectura debe ser un sistema de reestructuración de la deuda más automatizado. La idea fue propuesta por primera vez en 2011 por Axel Weber, entonces presidente del Bundesbank, y sus colegas. Cada vez que un país solicitara asistencia financiera al Mecanismo Europeo de Estabilidad, se exigiría a los acreedores privados que ampliaran automáticamente los vencimientos de todos los bonos emitidos por ese país. En principio, esta es la idea correcta porque elimina la discrecionalidad en la reestructuración de la deuda soberana. Esa discrecionalidad siempre se utiliza para aplazar la reestructuración necesaria porque, pese a todas las pruebas en contra, se invoca el temor a un contagio descontrolado. Aunque supone un paso importante en la dirección correcta, el mecanismo de activación para ampliar los vencimientos propuesto por Weber y sus colegas no es el adecuado. Como se prevé que un programa del MEDE se active como «último recurso» (cuando esté amenazada la estabilidad financiera de la eurozona), para entonces la situación sería crítica; y, dado que el momento de activación del programa sigue siendo incierto, sería difícil valorar el mecanismo de activación. Por ello, expuse recientemente una propuesta de reestructuración automatizada que utiliza los diferenciales de riesgo como mecanismos de activación.
La simbiosis entre la reestructuración automatizada de la deuda y las funciones del BCE como prestamista de última instancia es clara: si se elimina del BCE la carga de los Estados soberanos insolventes, disminuirán las preocupaciones del Tribunal Constitucional alemán (Mody, 2014). Entonces debería ser posible un compromiso políticamente legítimo y transparente con una red de seguridad del BCE.
Quienes se convenzan de esta agenda —que implica abandonar la centralización de la política fiscal, integrar la reestructuración de la deuda en el marco de la política y crear una red de seguridad financiera políticamente legítima— aún podrían sostener que es demasiado difícil llevarla a cabo. Aferrados a una forma arraigada de hacer las cosas, Berlín, Bruselas y Fráncfort quizá prefieran llegar a un acuerdo con París, Roma y quienes vengan después. Una nueva normalidad en las reglas podría permitir algunas excepciones modestas, conseguidas con gran esfuerzo. Sería una respuesta desafortunada. Seguir dependiendo de una política fiscal centralizada sería como buscar las llaves perdidas del coche bajo una farola porque es más fácil mirar donde hay luz.
Publicado en colaboración con Bruegel
Autor: Ashoka Mody es profesor visitante de Política Económica Internacional en la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs de la Universidad de Princeton y miembro visitante de Bruegel, un centro de estudios económicos con sede en Bruselas.
Imagen: Junto a la sede del Banco Central Europeo (BCE) se ve un enorme logotipo del euro, el 7 de agosto de 2014. REUTERS/Ralph Orlowski
